บทความนำเสนอในเวทีวิชาการ "การเมืองเรื่องรัฐธรรมนูญ" เนื่องในการประชุมวิชาการรัฐศาสตร์และรัฐประศาสนศาสตร์แห่งชาติ ครั้งที่ 9 พ.ศ. 2551 เมื่อวันอังคารที่ 2 ธ.ค.51 ที่คณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย

 

 

เข็มทอง ต้นสกุลรุ่งเรือง

ผู้ช่วยนักวิจัย สำนักวิจัยและพัฒนา

สถาบันพระปกเกล้า

 

ความนำ

 

พรรคการเมืองนั้นเป็นสถาบันการเมืองที่สำคัญมากต่อการรับรองและส่งเสริมสิทธิเสรีภาพของประชาชนและการธำรงอยู่ของประชาธิปไตยในรัฐนั้นๆ มาตรา 237 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2550 ซึ่งบัญญัติให้การยุบพรรคการเมืองเป็นไปได้โดยง่ายด้วยการมีส่วนร่วมของกรรมการบริหารพรรคการเมืองในการกระทำผิดกฎหมายเลือกตั้งของผู้สมัครรับเลือกตั้งนั้น เป็นผลร้ายต่อวัตถุที่ประสงค์ของมาตรา 237 กับสิทธิเสรีภาพทางการเมืองของประชาชนทุกคนและระบอบประชาธิปไตยโดยรวมอย่างรุนแรงและไม่ได้สัดส่วนกับวัตถุประสงค์ของรัฐธรรมนูญ จึงไม่น่าจะสอดคล้องกับหลักการปกครองในระบอบประชาธิปไตย

 

ในบทความต่อไปนี้ จะพยายามชี้ให้เห็นถึงภาพความสัมพันธ์ระหว่างพรรคการเมืองกับประชาธิปไตยว่ามีความสัมพันธ์กันอย่างไร และเหตุผลในการยุบพรรคการเมือง ตลอดจนที่มาของการยุบพรรคการเมืองตามมาตรา 237 และสุดท้าย คือ การชี้ให้เห็นปัญหาจากการยุบพรรคการเมืองเนื่องจากผู้บริหารพรรคการเมืองมีส่วนรู้เห็นในการทำผิดกฎหมายเลือกตั้ง

 

ความหมายของพรรคการเมือง

 

มีผู้นิยามความหมายของพรรคการเมืองไว้มากมายแตกต่างกันออกไป[๑] แต่ในระบบกฎหมายไทยนั้นมาตรา 4 (1) แห่งพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยพรรคการเมือง พ.ศ. 2550 ได้บัญญัตินิยามของพรรคการเมืองในระบบกฎหมายไทยไว้เช่นกัน[๒] ซึ่งจากนิยามของพรรคการเมืองดังกล่าวสามารถแยกลักษณะพื้นฐานของพรรคการเมืองได้ดังนี้

 

1. คณะบุคคลที่รวมกัน

พรรคการเมืองเป็นกลุ่มบุคคลที่เข้ามารวมตัวกัน ร่วมมือกัน จัดตั้งเป็นสมาคมองค์กร ซึ่งหมายความว่ากลุ่มบุคคลเหล่านี้ ต้องมีการจัดตั้งและกฎเกณฑ์ในการเข้ามารวมตัวกันด้วย

 

2. มีอุดมการณ์ทางการเมืองร่วมกัน

ตรงนี้อาจพิจารณาได้ว่าสมาชิกมีความเห็นส่วนใหญ่ของตนในทางการเมือง เศรษฐกิจ และสังคมในแนวทางกว้างๆ คล้ายๆ กัน[๓] เพราะคงไม่อาจหาผู้มีความคิดคล้ายกันในทุกด้าน พรรคการเมืองเพียงแต่ทำให้ทุกคนสละความเห็นอันไม่ตรงกันเล็กๆน้อยๆเพื่อมาความคิดเห็นร่วมกันในส่วนที่สำคัญกว่า[๔]

 

ในส่วนของอุดมการณ์ทางการเมืองนั้นสำหรับพรรคการเมืองในระบอบประชาธิปไตยนั้น มีความหมายเจาะจงลงไปยิ่งกว่าอุดมการณ์ทางการเมืองอะไรก็ได้ มิเช่นนั้น พรรคคอมมิวนิสต์ในประเทศจีนก็เป็นพรรคการเมือง หรือคณะราษฎร์ของไทยก็เป็นพรรคการเมืองเช่นกัน สำหรับพรรคการเมืองในระบบกฎหมายไทยถูกจำกัดตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยพรรคการเมืองจำกัดว่าต้องเป็นไปตามวิถีทางการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุขเท่านั้น 

 

3. มีวัตถุประสงค์ร่วมกันคือการได้มาซึ่งอำนาจรัฐ หรือการเข้าบริหารประเทศ

ลักษณะประการนี้สำคัญยิ่งเพราะหากลุ่มคนข้างต้นไม่ประสงค์จะเข้ามาบริหารประเทศแล้วไซร้ ย่อมไม่ใช่พรรคการเมือง อาจเป็นสหภาพแรงงาน สมาคม หรือมูลนิธิเท่านั้น พรรคการเมืองต้องประสงค์ให้ได้มาซึ่งอำนาจมหาชน และใช้อำนาจนั้นดำเนินการให้อุดมการณ์ที่พวกตนมีร่วมกันนั้นเป็นจริงขึ้นมาให้ได้[๕] ซึ่งในการปกครองระบอบประชาธิปไตย การได้มาซึ่งอำนาจรัฐคงหมายความได้แต่เพียงเฉพาะการได้มาผ่านวิถีทางตามรัฐธรรมนูญและการเลือกตั้งทั่วไปเท่านั้น มิเช่นนั้น นิยามดังกล่าวก็อาจใช้ได้กับคณะรัฐประหารต่างๆ ด้วย

 

4. ได้รับการจดแจ้งตามกฎหมาย

ทั้งนี้เพราะเหตุการณ์ในประวัติศาสตร์การเมืองไทยนั้น พรรคการเมืองถูกมองด้วยความหวาดระแวงของผู้มีอำนาจ จึงไม่อนุญาตให้ตั้งขึ้นได้นอกเสียจากจะมีกฎหมายรับรองเฉพาะแยกจากสมาคมอื่นๆ กฎหมายจึงถือเป็นเงื่อนไขเบื้องต้นของการเป็นพรรคการเมือง ซึ่งเดิมให้ใช้วิธีจดทะเบียนต่อเจ้าหน้าที่ และปัจจุบันเปลี่ยนมาใช้วิธีจดแจ้งต่อนายทะเบียนพรรคการเมือง และพรรคการเมืองก็ยอมรับมาตลอดถึงสภาพการเป็นสิ่งที่เกิดขึ้นตามกฎหมาย (legal creature) ไม่ใช่เกิดขึ้นโดยธรรมชาติ (natural creature)[๖] ของตน ฉะนั้นแล้วสมาคมหรือกลุ่มที่มีลักษณะสามประการครบถ้วนดังข้างต้นก็ยังไม่เป็นพรรคการเมืองในทางกฎหมายของไทย จนกว่าจะได้ไปจดแจ้งต่อนายทะเบียนพรรคการเมืองก่อน

 

ความสำคัญของพรรคการเมืองต่อประชาธิปไตย

 

ประชาธิปไตยนั้น เป็นการปกครองระบอบเดียวที่ได้รับการยอมรับว่าชอบธรรม ดังนั้น ความสำคัญของพรรคการเมืองต่อระบอบประชาธิปไตยจึงเป็นสิ่งที่ไม่ควรมองข้ามไป

 

คำถามที่สำคัญที่สุด คือ เราจะมีประชาธิปไตยโดยไม่มีพรรคการเมืองได้หรือไม่ และคำถามต่อมา คือ พรรคการเมืองจะเกิดขึ้นโดยไม่มีประชาธิปไตยได้หรือไม่ อย่างไร ทั้งสองคำถามนี้จะช่วยให้เรามองเห็นความสัมพันธ์ของทั้งสองสิ่งชัดเจนขึ้น

 

สำหรับคำถามแรก เมื่อพิจารณาถึงสภาพที่ประชาธิปไตยแรกเริ่มเกิดมาในหมู่ชาวกรีกยุคโบราณ พรรคการเมืองไม่ใช่สิ่งจำเป็นแต่อย่างใด[๗] แม้แต่ในตอนเริ่มต้นของประชาธิปไตยสมัยใหม่ พรรคการเมืองก็ยังถูกมองว่าไม่มีความจำเป็น ในทางตรงข้ามกลับเป็นสิ่งที่ขัดขวางประชาธิปไตยเสียด้วยซ้ำ เพราะผู้แทนของประชาชนนั้นควรปฏิบัติหน้าที่ของตนเพื่อประชาชนที่เลือกตนเข้ามา หากผู้แทนนั้นสังกัดพรรคการเมือง การตัดสินใจนั้นย่อมไม่เป็นไปตามความต้องการที่แท้จริงของประชาชน หากแต่เป็นความต้องการของพรรค ด้วยเหตุนี้ เจตจำนงร่วมกันของประชาชนจึงถูกบิดเบือนด้วยพรรคการเมือง[๘] ในสหรัฐอเมริกา รัฐธรรมนูญสหรัฐอเมริกาได้รับรองสิทธิในการชุมนุมของประชาชนไว้ในบทแก้ไขเพิ่มเติมที่หนึ่ง (First Amendment) แต่ก็มิได้กล่าวถึงพรรคการเมือง เจมส์ เมดิสัน ผู้เขียน Federalist Paper No. 10 ยังเตือนว่าพรรคการเมืองยังอาจทำให้ชาติแตกแยกได้[๙]

 

แต่ในความเป็นจริงที่ปฏิเสธไม่ได้ เมื่อสังคมสลับซับซ้อนยิ่งขึ้น การให้ประชาชนทุกคนมาตัดสินใจในทุกเรื่องย่อมเป็นไปไม่ได้ ปวงชนจึงหันมาเลือกตัวแทนประชาชนเข้าไปตัดสินใจเรื่องราวต่างๆแทนประชาชน เกิดเป็นประชาธิปไตยแบบตัวแทนขึ้น แต่ในระยะนี้ พรรคการเมืองเองก็ยังไม่ถูกมองว่าสำคัญแต่อย่างใด ในการปฏิวัติใหญ่ในฝรั่งเศสเองก็มีอคติต่อพรรคการเมืองตามความคิดของรุสโซที่ให้ความสำคัญเฉพาะกับประชาธิปไตยทางตรงโดยประชาชนเท่านั้น[๑๐] ส่วนซีเอเยส์ แม้จะสนับสนุนประชาธิปไตยแบบมีผู้แทน แต่ก็ยังเห็นว่าสมาชิกสภาผู้แทนถูกเลือกมาโดยประชาชน จึงเป็นผู้แทนของชาติ ไม่ใช่ของพรรค ผู้แทนควรเข้าประชุมถกเถียงอภิปรายกันอย่างอิสระ จึงจะได้เจตจำนงร่วม ได้ปรากฏความเห็นที่ดี และกำจัดความเห็นที่ไม่ดีออกไป[๑๑]

 

ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรสยาม พ.ศ.2475 เองก็แสดงให้เห็นความเห็นเชิงที่ว่า จึงได้บัญญัติไว้ในมาตรา ๒๐ ว่า การตัดสินใจใดๆของผู้แทนต้องทำตามความเห็นตนโดยสุจริตใจ ไม่อยู่ในอาณัติใดๆ และรัฐธรรมนูญฉบับนี้และต่อๆมาไม่ได้บัญญัติให้ผู้แทนต้องสังกัดพรรคการเมืองไปอีกเป็นระยะเวลาพอสมควร

 

อย่างไรก็ดี ในท้ายที่สุดโดยธรรมชาติ เมื่อมนุษย์อยู่รวมกันเป็นหมู่เหล่า ย่อมมีการแบ่งออกเป็นฝักฝ่ายเป็นพรรคการเมืองโดยธรรมชาติอยู่แล้ว ไม่ว่าจะเป็น Federalist และ Anti-federalist หรือกลุ่มต่าง ๆ ที่เข้าร่วมการปฏิวัติฝรั่งเศส พรรคการเมืองจึงยิ่งมีความสำคัญและความจำเป็นมากยิ่งขึ้น ผู้แทนอิสระนั้นมีความคิดเห็นต่างๆได้หลากหลายกันออกไป การรวมตัวกันเป็นพรรคการเมืองโดยยอมทิ้งความเห็นเล็กน้อยที่ไม่ตรงกันเพื่อผลประโยชน์ร่วมกันที่สำคัญกว่าจะช่วยลดความสับสนในการเลือกผู้แทนของประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งให้มีตัวเลือกที่น้อยลงและชัดเจนมากยิ่งขึ้น[๑๒] ศาลรัฐธรรมนูญเยอรมันเคยกล่าวไว้ว่า "ในความเป็นจริงของสังคมขนาดใหญ่ที่เป็นประชาธิปไตยเช่นนี้ เจตจำนงร่วมของประชาชนสามารถแสดงออกมาได้ก็โดยผ่านพรรคการเมือง ในฐานะที่เป็นหน่วยการเมืองที่ปฏิบัติหน้าที่อยู่เท่านั้น[๑๓]"

 

ในด้านการใช้อำนาจนิติบัญญัติ การถกเถียงอย่างอิสระนั้นใช้เวลามากเพราะผู้แทนแต่ละคนย่อมมีความคิดแตกต่างกันไป การถกเถียงย่อมไม่ทันต่อปริมาณงานของฝ่ายนิติบัญญัติในปัจจุบัน เมื่อเกิดพรรคการเมือง ความเห็นที่แตกต่างเหล่านั้นจะถูกพิจารณากลั่นกรองโดยถี่ถ้วนภายในพรรคการเมืองก่อน จึงเสนอต่อสภา[๑๔] การทำงานของฝ่ายนิติบัญญัติรวดเร็วทันเหตุการณ์และรอบคอบมากขึ้น

 

ปัจจุบัน หน้าที่ต่างๆ ที่พรรคการเมืองเคยมีอาจเริ่มถูกแทนที่ด้วยสถาบันอื่น อาทิ สื่อ หรือ องค์การภาคประชาชน เข้ามาตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐแทนพรรคการเมือง และในบางคราว อาจทำได้ดีกว่าพรรคการเมือง หรือ การที่ประชาชนสามารถเข้ามามีส่วนร่วมในการปกครองได้โดยตรง อาทิ เข้าชื่อเสนอกฎหมาย หรือถอดถอนผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง ทำให้พรรคการเมืองไม่ได้มีบทบาทเท่าเดิมเช่นที่เคยมีมา แต่โดยสภาพสังคมปัจจุบัน พรรคการเมืองยังเป็นสิ่งที่จำเป็นอย่างยิ่งหากประชาชนต้องการธำรงประชาธิปไตยไว้

 

คำถามที่สองนั้น ซับซ้อนกว่าเล็กน้อย เพราะแม้แต่ในการปกครองระบอบที่ไม่เป็นประชาธิปไตย ก็ยังสามารถมีสถาบันที่ถูกอ้างว่าเป็นพรรคการเมืองได้ อาทิ พรรคคอมมิวนิสต์ในประเทศที่มีการปกครองระบอบสังคมนิยม แต่เมื่อพิจารณาเข้าจริงๆ พรรคการเมืองที่ถูกอ้างเหล่านั้นไม่สามารถทำหน้าที่พรรคการเมืองได้ เพราะมิได้เป็นตัวกลางเสนอความต้องการของประชาชนให้แก่รัฐบาล หรือนำเสนอนโยบายของตนให้ประชาชนเลือก ตลอดจนมิได้เปิดโอกาสให้ประชาชนที่สนใจเข้ามามีส่วนร่วมในทางการเมืองแต่อย่างใด ในส่วนการใช้อำนาจรัฐ พรรคการเมืองเหล่านั้นมิได้ทำหน้าที่ตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐให้แก่ประชาชนดังเช่นที่พรรคการเมืองควรทำ

 

จะเห็นได้ว่า พรรคการเมืองจะปฏิบัติหน้าที่ของตนได้ก็แต่ในภาวะพหุนิยม คือมีพรรคการเมืองหลายพรรคเข้าร่วมแข่งขันกัน อันจะเกิดได้ก็เมื่อมีบรรยากาศที่เป็นประชาธิปไตย ซึ่งรับรองความเสมอภาค สิทธิในการเข้าถึงข้อมูล สิทธิในการชุมนุม สิทธิในแสดงความคิดเห็น และสิทธิในการกำหนดอนาคตตนเอง[๑๕] ในประเทศที่มีประชาธิปไตยมาอย่างยาวนาน ความสำคัญของพรรคการเมืองอาจไม่ชัดเจนเท่าใด แต่ตัวอย่างนี้จะเห็นชัดในประเทศที่ถูกปกครองด้วยระบอบเผด็จการ[๑๖] ดังจะเห็นว่า ในยุค ค.ศ.1970-1980 ประชาชนชาวยุโรปตะวันออกได้ออกมาเรียกร้องรัฐบาลให้มีการเปิดกว้างทางสังคม ยอมรับสิทธิเสรีภาพต่างๆดังที่กล่าวมาข้างต้น และท้ายที่สุด คือ ให้สิ้นสุดการผูกขาดอำนาจการเมืองของผู้ปกครอง เพื่อให้ประชาชนได้มีส่วนร่วมในการปกครอง[๑๗] แสดงว่าพรรคการเมืองนั้นจะไม่อาจเกิดขึ้นได้จนกว่าจะมีประชาธิปไตยรองรับ ภายหลังจากระบอบเผด็จการพรรคเดียวในประเทศเหล่านี้ล่มสลายลง สิ่งหนึ่งที่รัฐธรรมนูญของประเทศเหล่านี้ภายใต้ระบอบประชาธิปไตยบัญญัติไว้ คือ การรับรองพรรคการเมือง

 

โดยสรุปจากคำถามทั้งสองประการข้างต้น พรรคการเมืองและประชาธิปไตยมีความเกี่ยวข้องสัมพันธ์กันอยู่อย่างใกล้ชิด ปราศจากประชาธิปไตยรองรับเสียแล้ว พรรคการเมืองย่อมไม่สามารถถือกำเนิดขึ้น หรือหากเกิดมีพรรคการเมืองขึ้น พรรคการเมืองก็ไม่อาจทำหน้าที่รับใช้ประชาชนได้ และหากไม่มีพรรคการเมืองเสียแล้ว การปกครองระบอบประชาธิปไตยในปัจจุบันย่อมเต็มไปด้วยความยุ่งยาก ทั้งด้านประสิทธิภาพของฝ่ายนิติบัญญัติ เสถียรภาพของรัฐบาล ตลอดจนการพยายามสื่อสารกันระหว่างรัฐบาลผู้ปกครองและประชาชนผู้ถูกปกครอง เพราะฉะนั้นการดำรงอยู่และการปฏิบัติหน้าที่ของพรรคการเมืองจึงเป็นสิ่งที่จำเป็นสำหรับประชาธิปไตยอยู่เสมอ

 

เหตุผลสนับสนุนการยุบพรรคการเมือง

 

บางครั้งการยุบพรรคการเมืองถูกมองว่าขัดต่อประชาธิปไตย เพราะในระบอบนี้ ผู้ปกครองเป็นเพียงผู้ที่เข้ามาทำให้เจตจำนงของประชาชนเป็นจริงขึ้นมาเท่านั้น[๑๘] ดังนั้นประชาชนจึงควรสามารถแสดงความคิดเห็นได้อย่างเต็มที่ ไม่ว่าความคิดเห็นนั้นจะเป็นปฏิปักษ์ต่อระบอบประชาธิปไตยเองหรือไม่[๑๙] หากประชาชนส่วนใหญ่ต้องการจะเปลี่ยนแปลงระบอบการปกครองเดิมที่มีอยู่ เพื่อไปใช้อีกระบอบหนึ่ง เหตุไฉนกฎหมายจึงไม่อนุญาตให้เจ้าของอำนาจอธิปไตยอันเป็นอำนาจสูงสุดในการปกครองประเทศเลือกเช่นนั้น  จะเห็นว่าข้อต่อสู้หลักของผู้ที่คัดค้านการยุบพรรคการเมือง คือ การอ้างเสียงของประชาชน ซึ่งถูกเปรียบเสมือน "เสียงสวรรค์" ในระบอบประชาธิปไตย

 

อย่างไรก็ตาม ภายหลังการไตร่ตรองทบทวนแล้ว จะเห็นได้ว่าจริงอยู่ที่พรรคการเมืองเป็นองค์ประกอบหนึ่งของการปกครองระบอบประชาธิปไตยแบบผู้แทน และรัฐควรเคารพสิทธิในการจัดตั้งพรรคการเมืองของประชาชนให้มากที่สุด แต่ทว่าบางครั้ง การยุบพรรคการเมืองก็เป็นเรื่องจำเป็นหากต้องการให้ระบอบประชาธิปไตยโดยส่วนรวมสามารถอยู่รอดได้ เพราะโดยหลักการพื้นฐานที่สุดของแนวคิดเสรีนิยม อันเป็นที่มาของระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตยนั้น มิได้หมายความถึงการให้สิทธิเสรีภาพแก่สมาชิกในสังคมโดยปราศจากขอบเขต ในทางตรงกันข้าม นักปรัชญาผู้ริเริ่มแนวคิดเสรีนิยม ทั้ง จอห์น ล็อค และ รุสโซ ต่างเห็นพ้องต้องกันว่าสิทธิเสรีภาพที่ไม่จำกัดนั่นเอง ที่เป็นผลร้ายต่อมนุษย์ เพราะมีผู้ใช้เสรีภาพของตนไปกระทบเสรีภาพของผู้อื่น เป็นเหตุให้บุคคลรวมตัวเข้าเป็นสังคมโดยยอมสละสิทธิเสรีภาพส่วนหนึ่งของตนเสียเพื่อหลีกเลี่ยงความไม่มั่นคงปลอดภัยจากการข่มเหงกันเอง[๒๐]

 

ดังนั้น นอกจากการรับฟังเสียงของประชาชนแล้ว ประชาธิปไตยยังมีหลักการพื้นฐานประการอื่นรวมอยู่ด้วย อาทิ หลักนิติรัฐ หลักเรื่องศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ หลักเรื่องสิทธิเสรีภาพของประชาชน รวมทั้งหลักการเคารพเสียงข้างมากและคุ้มครองเสียงข้างน้อย การใช้ข้ออ้างเรื่องเสียงของประชาชนจึงต้องใช้ด้วยความเป็นธรรม โดยเคารพในคุณค่าร่วมกันบางประการของระบอบประชาธิปไตย ซึ่งไม่ว่าเสียงข้างมากจะท่วมท้นเพียงใดก็ไม่อาจเปลี่ยนแปลงคุณค่าเหล่านั้นได้[๒๑]

 

พรรคการเมืองที่ประสงค์จะแข่งขันในระบอบประชาธิปไตยนั้นจำต้องเคารพกติกาแห่งการแข่งขัน ซึ่งนั่นรวมถึงการเคารพหลักการข้างต้นด้วย เมื่อเป็นเช่นนี้ ประชาธิปไตยจึงมีสิทธิที่จะปกป้องตนเองจากการกระทำที่ขัดต่อหลักการพื้นฐานที่ต้องธำรงไว้เหล่านี้ รัฐอาจยอมวางตัวเป็นกลางในทางการเมืองและให้จัดตั้งพรรคการเมืองที่มีแนวคิดไม่เห็นพ้องกับระบอบประชาธิปไตยขึ้นมา แต่เมื่อปรากฏว่าพรรคการเมืองนั้นเริ่มดำเนินการทำลายหลักการพื้นฐานดังกล่าว รัฐต้องสามารถยุบพรรคการเมืองนั้นได้[๒๒] เพื่อให้ระบอบประชาธิปไตยยังสามารถอยู่รอดต่อไป หรือที่อาจเรียกได้ว่าการป้องกันตนเองของระบอบประชาธิปไตย

 

ในกรณีนี้ ผู้พิพากษา Aharon Barak ประธานศาลฎีกาประเทศอิสราเอลให้ความเห็นไว้ว่าประชาธิปไตยนั้นจำต้องทนต่อสิ่งที่ไม่พึงปรารถนาก็จริง[๒๓] แต่ว่า

 

"ประชาธิปไตยนั้นไม่จำต้องฆ่าตัวตายเพื่อแสดงออกถึงการดำรงอยู่ นอกจากนั้นแล้ว ผู้ซึ่งปฏิเสธหรือประสงค์จะเปลี่ยนแปลงคุณค่าพื้นฐานของระบอบประชาธิปไตยย่อมไม่อาจขอเข้าร่วมในระบอบประชาธิปไตยซึ่งเขาผู้นั้นปฏิเสธ[๒๔]"

 

โดยสรุป การยุบพรรคการเมืองจึงสามารถกระทำได้ในระบอบประชาธิปไตย เพราะเป็นการจำกัดสิทธิเสรีภาพของประชาชนด้วยเหตุจำเป็นที่ต้องปกป้องระบอบดังกล่าวไว้ เพียงแต่การยุบพรรคการเมืองดังกล่าวต้องกระทำโดยระมัดระวังอย่างที่สุด

 

ที่มาของการยุบพรรคการเมืองจากการกระทำผิดของกรรมการบริหารพรรคการเมืองตามมาตรา 237

 

แต่เดิมนั้น การที่กรรมการบริหารพรรคการเมืองมีส่วนรู้เห็นในการกระทำผิดกฎหมายเลือกตั้งของผู้สมัครรับเลือกตั้งนั้น ไม่เป็นเหตุให้ถูกยุบพรรคการเมืองแต่อย่างใด ผลร้ายของการกระทำผิดกฎหมายเลือกตั้งอันเป็นเหตุให้การเลือกตั้งไม่เป็นไปโดยบริสุทธิ์ยุติธรรมนั้น มีเพียงการลงโทษอาญา และการเพิกถอนสิทธิเลือกตั้งของผู้กระทำผิดเป็นรายบุคคลเท่านั้น

 

ต่อมาในช่วงปี พ.ศ.2548 ได้มีการเลือกตั้งซึ่งกรรมการบริหารพรรคไทยรักไทยบางคนได้ให้เงินสนับสนุนพรรคพัฒนาชาติไทยและพรรคแผ่นดินไทยส่งคนลงสมัครรับเลือกตั้งสภาผู้แทนราษฎร และพรรคไทยรักไทยยังร่วมมือกับพรรคพัฒนาชาติไทยและพนักงานเจ้าหน้าที่ประจำสำนักงานคณะกรรมการการเลือกตั้งแก้ไขคุณสมบัติของสมาชิกพรรคพัฒนาชาติไทยเพื่อให้สามารถลงสมัครับเลือกตั้งได้อีกด้วย

 

ข้อเท็จจริงฟังได้ว่าหัวหน้าพรรคพัฒนาชาติไทยได้รับเงินจากกรรมการบริหารพรรคไทยรักไทยและเกี่ยวข้องกับการแก้ไขคุณสมบัติของสมาชิกพรรคพัฒนาชาติไทยเพื่อให้สามารถลงสมัครับเลือกตั้งได้ ส่วนหัวหน้าพรรคแผ่นดินไทยได้รู้เห็นยินยอมให้มีการรับเงินดังกล่าว และออกหนังสือรับรองการเป็นสมาชิกพรรคอันเป็นเท็จ การกระทำดังกล่าวเป็นการกระทำที่ทำให้การเลือกตั้งไม่สุจริตและเที่ยงธรรม เป็นความผิดตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและสมาชิกวุฒิสภา พ.ศ.2541 และพระราชบัญญัติพรรคการเมือง พ.ศ.2541 เมื่อนายทะเบียนแจ้งต่ออัยการสูงสุดแล้วและอัยการสูงสุดเห็นสมควรจึงยื่นคำร้องต่อศาลรัฐธรรมนูญเพื่อให้มีคำสั่งยุบพรรคการเมืองทั้งสาม และศาลรัฐธรรมนูญได้รับคำร้องไว้วินิจฉัยเมื่อวันที่ ๑๓ กรกฎาคม 2549

 

ในที่สุด คณะตุลาการรัฐธรรมนูญ[๒๕] ได้มีคำวินิจฉัยคณะตุลาการรัฐธรรมนูญที่ 3-5/2550 เห็นว่าการกระทำของกรรมการบริหารพรรคไทยรักไทย หัวหน้าพรรคแผ่นดินไทย และหัวหน้าพรรคพัฒนาชาติไทยนั้น แม้จะไม่มีมติที่ประชุมพรรคมอบอำนาจให้ทำ แต่ก็ไม่ใช่การกระทำส่วนตัวของบุคคลดังกล่าว เพราะการกระทำเหล่านั้น ดูจากลักษณะแล้วย่อมเป็นไปเพื่อประโยชน์ของพรรคการเมืองทั้งสามพรรคเอง ประกอบกับเป็นการกระทำที่ไม่อาจเปิดเผยได้ จึงไม่อาจมีมติพรรคเห็นชอบ หากแต่จากพฤติการณ์แล้วแสดงว่าพรรคการเมืองย่อมเห็นชอบกับการกระทำนั้น การกระทำของบุคคลดังกล่าวจึงผูกพันพรรคการเมืองทั้งสามพรรค พรรคการเมืองดังกล่าวจึงกระทำการที่เข้าลักษณะมาตรา 66 แห่งพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยพรรคการเมือง พ.ศ.2541 เห็นควรให้ยุบพรรคการเมืองทั้งสามพรรค[๒๖]

 

คำวินิจฉัยคณะตุลาการรัฐธรรมนูญที่ 3-5/2550 นี้ เป็นการวางบรรทัดฐานว่าการกระทำผิดหรือมีส่วนรู้เห็นในการกระทำผิดกฎหมายเลือกตั้งของหัวหน้าพรรคการเมืองและกรรมการบริหารบริหารพรรคการเมืองว่าการกระทำดังกล่าวสามารถผูกพันพรรคการเมือง และมีลักษณะเป็นการให้ได้มาซึ่งอำนาจโดยไม่เป็นไปตามวิถีทางแห่งประชาธิปไตย เป็นปฏิปักษ์ต่อการปกครองในระบอบประชาธิปไตย และอาจเป็นภัยต่อความมั่นคงของรัฐหรือขัดต่อกฎหมาย จึงเป็นเหตุให้ถูกยุบพรรคการเมืองได้

 

ต่อมา ในการร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2550 ได้มีผู้เสนอให้ใส่บทบัญญัติเรื่องการยุบพรรคการเมืองเนื่องมาจากหัวหน้าพรรคการเมืองหรือกรรมการบริหารพรรคการเมืองมีส่วนรู้เห็นในการกระทำผิดกฎหมายเลือกตั้งไว้ในรัฐธรรมนูญด้วย[๒๗] โดยเจตนารมณ์ของผู้ร่างคือให้การกระทำของกรรมการพรรคการเมืองสามารถผูกพันพรรคการเมืองได้โดยไม่ให้กรรมการผู้ใดผู้หนึ่งสามารถอ้างได้ว่าตนไม่รู้ไม่เห็น กล่าวโดยง่ายที่สุด คือ ให้รับผิดชอบร่วมกัน หลักการดังกล่าวนี้เป็นครั้งแรกที่ปรากฏขึ้นในรัฐธรรมนูญ และได้กลายมาเป็นมาตรา 237[๒๘] ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2550 ในบทบัญญัติที่ว่าด้วยคณะกรรมการการเลือกตั้ง[๒๙]

 

ต่อมา พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและการได้มาซึ่งสมาชิกวุฒิสภา พ.ศ. 2550 ได้นำไปบัญญัติตามด้วยเนื้อความคล้ายคลึงกัน

 

ความได้สัดส่วนในการลงโทษพรรคการเมืองตามมาตรา 237

 

ในระบอบประชาธิปไตยนั้น ไม่ใช่ว่าผู้ปกครองจะใช้อำนาจเขียนกฎหมายอย่างไรก็ได้ จะข่มเหงสิทธิเสรีภาพประชาชนอย่างไรก็ได้ เพราะการปกครองในระบอบประชาธิปไตยนั้นไม่ได้ขึ้นอยู่กับอำเภอน้ำใจของมนุษย์ การใช้อำนาจบัญญัติกฎหมายจึงต้องถูกควบคุมต้องมีขอบเขต นี่คือสาเหตุหลักที่ระบอบประชาธิปไตยถือกำเนิดขึ้น เพื่อพยายามจำกัดอำนาจผู้ปกครอง[๓๐]

 

หนึ่งในกลไกเพื่อจำกัดอำนาจผู้ปกครอง คือ หลักความได้สัดส่วน ซึ่งจะเปรียบเทียบระหว่างวัตถุประสงค์ปลายทาง และมาตรการที่รัฐนำมาใช้ วัตถุประสงค์ปลายทางนั้นต้องมีความจำเป็น และมาตรการที่นำมาใช้นั้นต้องได้สัดส่วนระหว่างเป้าหมายกับสิทธิเสรีภาพของประชาชนที่ถูกกระทบ[๓๑] นับเป็นหลักกฎหมายที่ช่วยคุ้มครองสิทธิเสรีภาพของประชาชนที่สำคัญหลักหนึ่ง

 

หลักความได้สัดส่วนนี้ไม่มีบัญญัติไว้เป็นลายลักษณ์ชัดเจน แต่ปรากฏเป็นหลักกฎหมายมหาชนทั่วไปซึ่งมีความสำคัญเทียบเท่ารัฐธรรมนูญเอง ในรัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ. 2550 นั้น ปรากฏแนวคิดของหลักการนี้ในมาตรา ๒๙ คือ การจำกัดสิทธิและเสรีภาพของบุคคลกระทำมิได้ เว้นแต่มีกฎหมายกำหนด และ "...เท่าที่จำเป็น และจะกระทบกระเทือนสาระสำคัญแห่งสิทธิและเสรีภาพนั้นมิได้" เพราะฉะนั้น ในการออกกฎหมายมาจำกัดสิทธิเสรีภาพแต่ละครั้ง ผู้ปกครองจะต้องไตร่ตรองดูให้รอบคอบว่ามาตรการในกฎหมายนั้นจำเป็นหรือไม่ กระทบกระเทือนสาระสำคัญแห่งสิทธิเสรีภาพนั้นหรือไม่ หากกฎหมายไม่เป็นไปตามหลักความได้สัดส่วน องค์กรผู้มีอำนาจหน้าที่ชี้ขาดก็ชอบที่จะวินิจฉัยว่ากฎหมายดังกล่าวไม่ชอบด้วยรัฐธรรมนูญ มาตรา 29

 

เกณฑ์ที่ใช้ไตร่ตรองถึงหลักความได้สัดส่วนนั้น สามารถแบ่งออกเป็นสามประการ ดังต่อไปนี้

 

ก. หลักความเหมาะสม

ความเหมาะสม คือ การเลือกใช้มาตรการที่สามารถดำเนินการให้เจตนารมณ์ลุล่วงไปได้เท่านั้น[๓๒] กล่าวคือ การออกกฎหมายเพื่อมุ่งแก้ไขปัญหาในเรื่องใดก็ตาม มาตรการที่กำหนดไว้ในกฎหมายฉบับนั้นจะต้องเป็นไปเพื่อให้การแก้ไขปัญหานั้นบรรลุผล หาไม่แล้ว กฎหมายฉบับนั้นย่อมไม่มีประโยชน์ และไม่สมควรตราขึ้นมาเพื่อจำกัดสิทธิเสรีภาพของประชาชน

 

ข. หลักความจำเป็น

หลักความจำเป็น หมายความว่าในกรณีที่มีมาตรการที่เหมาะสมหลายประการซึ่งล้วนแต่สามารถบรรลุถึงผลด้วยกันทั้งสิ้น (equally effective) มาตรการที่จำเป็น คือ มาตรการที่ก่อให้เกิดความเสียหายน้อยที่สุด และรัฐต้องใช้มาตรการนั้น[๓๓] ซึ่งตั้งอยู่บนพื้นฐานที่ว่าระหว่างสิ่งที่เลวร้ายสองสิ่งที่จำต้องเลือก บุคคลควรเลือกสิ่งที่เลวร้ายน้อยที่สุด[๓๔] และ

 

ค. หลักความได้สัดส่วนในความหมายอย่างแคบ

ในบางครั้ง แม้มาตรการดังกล่าวจะเหมาะสม และจำเป็นแล้วก็ตาม รัฐยังต้องพิจารณาถึงหลักความได้สัดส่วนในความหมายอย่างแคบ ซึ่งหมายความว่าการเรียกร้องให้เกิดดุลยภาพระหว่างความเสียหายอันจะเกิดขึ้นแก่เอกชนหรือสังคมกับประโยชน์ที่มหาชนพึงได้รับจากมาตรการดังกล่าว กล่าวคือ มาตรการนั้นต้องกระทบกระเทือนเสรีภาพให้น้อยที่สุด และก่อให้เกิดประโยชน์แก่มหาชนมากที่สุดเช่นกัน[๓๕] หากแม้มาตรการที่เหมาะสมและจำเป็นนั้น ก่อให้เกิดโทษมากกว่าผลดี รัฐก็ต้องไม่ใช้มาตรการดังกล่าว

 

ก. หลักความเหมาะสม

 

สำหรับการพิจารณาหลักความเหมาะสมของมาตรา 237 นั้น ต้องเริ่มพิจารณาจากวัตถุประสงค์ของมาตรา 237 คือ เพื่อลงโทษผู้สมัครรับเลือกตั้งที่กระทำผิดกฎหมายเลือกตั้ง หัวหน้าพรรคการเมืองและกรรมการบริหารพรรคการเมือง รวมทั้งพรรคการเมืองนั้นด้วย โดยถือว่าพรรคการเมืองเป็นนิติบุคคล หัวหน้าพรรคการเมืองเป็นผู้แทนนิติบุคคล และกรรมการบริหารพรรคการเมืองเป็นผู้มีอำนาจบริหารพรรค ฉะนั้นหากสมาชิกพรรคกระทำผิด บุคคลดังกล่าวทั้งหมดควรรับผิดชอบในการกระทำนั้นด้วย[๓๖] ซึ่งสอดคล้องกับเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญฉบับนี้เอง คือ การทำการเมืองให้มีโปร่งใส มีคุณธรรม จริยธรรม[๓๗] มาตรา 237 เป็นหนึ่งในกลไกกฎหมายที่ออกมาเพื่อส่งเสริมเจตนารมณ์ข้างต้น เนื่องจากจะช่วยให้การเลือกตั้งเป็นไปโดยสุจริตเรียบร้อย เพื่อคัดเลือกบุคคลผู้มีคุณธรรมจริยธรรมเข้าสู่ตำแหน่งผู้แทนราษฎรตามวิถีแห่งประชาธิปไตย

 

การทุจริตการเลือกตั้งนั้นเป็นการกระทำที่ขัดต่อประชาธิปไตยโดยไม่ต้องสงสัย เนื่องจากเป็นการบิดเบือนการเลือกตั้งมิให้เป็นไปโดยสุจริต ทำให้เจตนารมณ์ของประชาชนผิดเพี้ยนไปด้วยอำนาจเงินและอิทธิพลอื่นๆ และการทุจริตการเลือกตั้งยังเป็นผลร้ายต่อความมั่นคงของชาติอีกด้วย เนื่องจากเปิดโอกาสให้นักการเมืองที่ทุจริตเข้าไปแสวงหาผลประโยชน์ส่วนตนโดยอาศัยตำแหน่งหน้าที่ทางการเมือง

 

การลงโทษเป็นมาตรการหนึ่งในการข่มขู่ให้ผู้กระทำผิดเข็ดหลาบไม่กล้ากระทำผิดอีก และข่มขู่มิให้บุคคลอื่นๆมีความคิดจะทุจริตบ้าง[๓๘] การยุบพรรคการเมืองนั้นเป็นการลงโทษประการหนึ่ง ซึ่งผลร้ายจากการยุบพรรคการเมืองนั้นจะกระตุ้นให้หัวหน้าพรรคการเมือง และกรรมการบริหารพรรคการเมืองรู้สึกตื่นตัว เพราะหวาดเกรงต่อโทษที่ตนอาจได้รับ จึงต้องคอยสอดส่องดูแลมิให้ผู้สมัครรับเลือกตั้งกระทำการฝ่าฝืนกฎหมายเลือกตั้งได้ ผู้บริหารพรรคการเมืองนั้นมีอำนาจเลือกสมาชิกพรรคการเมืองนั้นที่จะลงสมัครรับเลือกตั้ง หากสมาชิกดังกล่าวมีพฤติกรรมส่อว่าจะกระทำผิดกฎหมายเลือกตั้ง หัวหน้าหรือคณะกรรมการบริหารพรรคการเมืองก็ชอบที่จะมีมติเลือกบุคคลอื่นที่ไม่ทุจริตลงสมัครรับเลือกตั้งแทน เป็นผลให้การเลือกตั้งเป็นไปโดยสุจริตมากขึ้น การเมืองโปร่งใส ระดับคุณธรรมจริยธรรมในผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองเพิ่มขึ้นเป็นผลดีต่อระบอบประชาธิปไตยเองโดยรวม

 

มาตรการการยุบพรรคการเมืองเมื่อกรรมการบริหารพรรคการเมืองมีส่วนรู้เห็นในการกระทำผิดกฎหมายเลือกตั้งจึงเป็นมาตรการที่เหมาะสมกับวัตถุประสงค์ของผู้ร่างกฎหมาย คือ สามารถช่วยทำให้ประเทศไทยบรรลุถึงวัตถุประสงค์ให้การเมืองโปร่งใส ส่งเสริมระดับคุณธรรมจริยธรรม ธำรงไว้ซึ่งระบอบประชาธิปไตยแบบรัฐสภา

 

ข. หลักความจำเป็น

 

ในการป้องกันและปราบปรามการเลือกตั้งที่ไม่สุจริตนั้น มีด้วยกันหลายวิธีให้บรรลุวัตถุประสงค์ ตั้งแต่การไม่ประกาศผลการเลือกตั้ง การเพิกถอนสิทธิเลือกตั้งรายบุคคล ไปจนถึงการยุบพรรคการเมืองและเพิกถอนสิทธิเลือกตั้งกรรมการบริหารพรรคการเมืองที่มีส่วนรู้เห็นด้วย มาตรการทั้งหลายเหล่านี้ล้วนผ่านเกณฑ์เรื่องความเหมาะสมทั้งสิ้น เพราะสามารถขจัดผู้ทุจริตออกจากการเลือกตั้ง ทำให้การเลือกตั้งเป็นไปโดยสุจริต ปัญหาต่อไป คือ เมื่อมีมาตรการหลากหลายเช่นนี้ มาตรการใดมาตรการเดียวที่จะเป็นมาตรการที่จำเป็น คือ ดีที่สุดในการลงโทษพรรคการเมืองที่ทุจริตการเลือกตั้ง และส่งผลร้ายต่อสิทธิเสรีภาพของประชาชนน้อยที่สุดดีเล่า ซึ่งเมื่อพิจารณาประสิทธิภาพของมาตรการต่างๆแล้ว จะพบว่าไม่มีวิธีการใดได้ผลยิ่งไปกว่าการยุบพรรคการเมืองของผู้กระทำผิดด้วย

 

ในเชิงป้องกันนั้น มาตรการอื่นๆไม่สามารถกระตุ้นให้ผู้มีหน้าที่รับผิดชอบในการดูแลบริหารพรรคการเมืองสอดส่องดูแลผู้สมัครรับเลือกตั้งได้อย่างมีประสิทธิภาพเท่าการลงโทษผู้บริหารพรรคการเมืองด้วย เพราะมาตรการอื่นๆไม่ส่งผลกระทบโดยตรงต่อหัวหน้าและผู้บริหารพรรคการเมือง จริงอยู่ที่มาตรการลงโทษอื่นส่งผลเสียต่อพรรคการเมืองไม่มากก็น้อย อาทิ สูญเสียปริมาณ ส.ส.ในสภา ต้องเสี่ยงลงเลือกตั้งใหม่อีกครั้งหนึ่ง แต่ความน่ากลัวของมาตรการอื่นนั้นล้วนน้อยกว่ามาตรการยุบพรรคการเมืองซึ่งส่งผลต่อเนื่อง คือ การเพิกถอนสิทธิเลือกตั้งหัวหน้าและผู้บริหารพรรคการเมืองนั้นอย่างเทียบไม่ได้

 

ส่วนในเชิงการลงโทษนั้น การทุจริตการเลือกตั้งเป็นการกระทำที่เกิดในที่ลับ ยากต่อการหาพยานหลักฐานมาเอาผิดกับผู้สมรู้ร่วมคิด แม้จะจับการทุจริตของผู้สมัครรับเลือกตั้งหรือหัวคะแนนได้แล้ว หากแต่หลักฐานมีไม่เพียงพอที่จะทำให้ศาลปราศจากข้อสงสัยว่าหัวหน้าพรรคการเมืองนั้นมีส่วนรู้เห็นในการกระทำผิดดังกล่าวจริง ศาลก็ชอบที่จะไม่ลงโทษทางอาญาแก่หัวหน้าและผู้บริหารพรรคการเมือง การที่มาตรา 237 บัญญัติให้สามารถลงโทษผู้บริหารพรรคการเมืองเมื่อปรากฏหลักฐานอันควรเชื่อได้โดยไม่ต้องพิสูจน์ให้สิ้นสงสัยเช่นกันกฎหมายอาญา เนื่องจากเป็นการลงโทษทางการเมือง จึงช่วยให้รัฐสามารถลงโทษผู้กระทำผิดได้ครอบคลุมมากยิ่งขึ้น

 

ดังนั้น แม้จะมีมาตรการหลายมาตรการในการป้องกันและปราบปรามการทุจริตการเลือกตั้ง แต่ไม่มีวิธีใดมีประสิทธิภาพเท่าการยุบพรรคการเมืองตามมาตรา 237 แต่อย่างไรก็ตาม เมื่อเทียบกับมาตรการอื่นๆ แล้ว การยุบพรรคการเมืองตามมาตรา 237 นั้น มิใช่มาตรการที่มีผลกระทบต่อสิทธิเสรีภาพของประชาชนน้อยที่สุด ด้วยเหตุดังต่อไปนี้

 

ประการแรก มาตรา 237 มิได้ลงโทษเฉพาะผู้กระทำผิดเท่านั้น เมื่อพิจารณาผลกระทบในเชิงปริมาณ จำนวนผู้ได้รับผลกระทบจากมาตรา 237 มีมากกว่ามาตรการอื่น

 

มาตรการการไม่ประกาศผลการเลือกตั้ง การเพิกถอนสิทธิเลือกตั้งรายบุคคล ตลอดจนการลงโทษอาญานั้น ส่งผลร้ายต่อบุคคลเป็นรายคนไป เนื่องจากผู้ใดกระทำผิดผู้นั้นจึงจะถูกลงโทษ ตรงกับแนวคิดหลักของการลงโทษที่ว่าโทษนั้นเป็นเรื่องเฉพาะตัว ผู้ใดทำผิด ผู้นั้นจึงจะรับโทษจากการกระทำของตน[๓๙] แนวคิดดังกล่าวได้หยั่งรากลึกลงในระบบกฎหมายไทย ดังตัวอย่างที่เห็นชัด คือ โทษอาญา ซึ่งปัจจุบันถือว่าความผิดอาญาเป็นเรื่องเฉพาะตัว บุคคลย่อมถูกลงโทษเพราะการกระทำของตนเองเท่านั้น มาตรา 38 แห่งประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญาบัญญัติให้คดีอาญาสิ้นสุดลงด้วยความตายของผู้กระทำผิด แสดงให้เห็นแนวคิดเรื่องโทษเป็นเรื่องเฉพาะตัวในกฎหมายไทย

 

อย่างไรก็ดี การลงโทษบุคคลที่มิได้ลงมือกระทำความผิดนั้นก็ยังมีปรากฏอยู่ในบางกรณี อาทิ นายจ้างต้องรับผิดในการกระทำของลูกจ้าง หรือบิดามารดารับผิดเมื่อบุตรหลานกระทำผิด (Vicarious liability) เพราะบุคคลเหล่านี้มีหน้าที่ต้องระมัดระวังในการดูแลผู้อยู่ใต้การปกครองของตน และเพราะบุคคลเหล่านี้มีฐานะเหมาะสมที่จะรับผิดชอบในความเสียหายที่เกิดขึ้น การรับผิดด้วยกันเช่นนี้ช่วยให้ผู้มีอำนาจปกครอง ไม่ว่าจะเป็นนายจ้าง หรือบิดามารดา ใช้ความระมัดระวังในการดูแลผู้ใต้ปกครองมากขึ้น ซึ่งปรากฏอยู่ทั้งในกฎหมายอาญา และกฎหมายแพ่งลักษณะละเมิด[๔๐]

 

ปัญหา คือ บทบัญญัติมาตรา 237 ขยายขอบเขตความรับผิดของพรรคการเมืองออกไปยิ่งกว่าคำวินิจฉัยคณะตุลาการรัฐธรรมนูญที่ 3-5/2550 เสียอีก เพราะในคำวินิจฉัยนั้น คณะตุลาการรัฐธรรมนูญยังต้องพิจารณาว่าการกระทำผิดเข้าลักษณะที่จะผูกพันพรรคการเมืองอันเป็นนิติบุคคลหรือไม่[๔๑] พรรคการเมืองต้องกระทำผิดก่อน จึงจะลงโทษพรรคด้วยการยุบได้ แต่มาตรา 237 บัญญัติว่าการกระทำของบุคคลนั้น "ให้ถือว่าพรรคการเมืองนั้นกระทำการเพื่อให้ได้มาซึ่งอำนาจในการปกครองประเทศโดยวิธีการซึ่งมิได้เป็นไปตามวิถีทางที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญนี้ตามมาตรา 68" คือเป็นการกระทำของพรรคการเมืองเลย เป็นบทสันนิษฐานเด็ดขาด มาตรา 237 จึงลงโทษบุคคลจำนวนมากในพรรคการเมืองนั้นที่มิได้กระทำผิด และไม่มีหน้าที่ดูแลพฤติกรรมของผู้สมัครับเลือกตั้ง โดยไม่ได้พิจารณาหลักกฎหมายในเรื่องการกระทำผิดและความรับผิดของนิติบุคคลเลยแม้แต่น้อย[๔๒] กลายเป็นว่าต่อให้กรรมการเพียงคนเดียวรู้เห็นการทุจริต ต้องถูกยุบทั้งพรรค ทั้งที่ผู้แทนพรรคการเมืองยังไม่รับทราบแต่อย่างใด

 

ประการที่สอง การลงโทษยุบพรรคการเมืองตามมาตรา 237 ไม่ได้ลงโทษเฉพาะผู้มีหน้าที่บริหารพรรคการเมืองอย่างเดียว แต่ยังลงโทษสมาชิกพรรคการเมืองและผู้สนับสนุนพรรคการเมืองคนอื่นๆ จำนวนมาก

 

พรรคการเมืองนั้น นอกจากจะมีคณะกรรมการบริหารพรรคการเมืองและผู้สมัครรับเลือกตั้งแล้ว ยังมีสมาชิกคนอื่นๆ อีก ซึ่งบุคคลเหล่านี้ไม่สมควรต้องได้รับผลร้ายดังกล่าวเพราะไม่มีส่วนเกี่ยวข้องกับการทำผิด รวมทั้งประชาชนที่ลงคะแนนเสียงเลือกพรรคการเมืองดังกล่าวด้วย หากรัฐใช้มาตรการเพิกถอนลงโทษเฉพาะผู้ทำผิด เท่ากับว่าประชาชนในเขตใดเขตหนึ่งผู้เลือกผู้สมัครคนดังกล่าวเท่านั้นที่จะได้รับผลร้าย เนื่องมาจากตนเองสูญเสียตัวแทนของเขตนั้นๆ ไป แต่หากรัฐยุบพรรคการเมือง ย่อมเป็นผลเท่ากับว่าเสียงของประชาชนที่เลือกพรรคการเมืองนั้นทั้งประเทศ เสียเปล่าไม่สามารถส่งผลออกมาเป็นรูปธรรมเนื่องจากผู้ที่จะนำความต้องการของตนไปทำในเป็นผลนั้นถูกยุบไปเสียแล้ว

 

ประการที่สาม ในเชิงเนื้อหาของสิทธิที่ถูกกระทบนั้น สิทธิเสรีภาพที่ถูกกระทบจากการยุบพรรคการเมืองพรรคหนึ่งไปนั้นกว้างขวางมาก

 

สิทธิในการจัดตั้งและเข้าเป็นสมาชิกพรรคการเมืองนั้น เป็นสิทธิมนุษยชนประเภทหนึ่ง ซึ่งหมายความว่าเป็นสิทธิของมนุษย์ทุกคน โดยเริ่มมาจากสิทธิที่กฎหมายอนุญาตให้ประชาชนเข้าชื่อร้องทุกข์ต่อรัฐสภาได้ในอดีต[๔๓] และได้ถูกรับรองโดยปริยายไว้ในสิทธิในการแสดงความคิดเห็นและสิทธิในการรวมตัวกันของพลเมืองในเอกสารประกาศสิทธิที่สำคัญฉบับต่างๆ เพราะสิทธิในการแสดงความคิดเห็นนั้น ย่อมไร้ประโยชน์หากประชาชนที่มีความคิดเห็นดังกล่าวไม่สามารถเข้ามารวมตัวเพื่อแลกเปลี่ยนความคิดเห็น[๔๔] ซึ่งรวมถึงการจัดตั้ง และเข้าเป็นสมาชิกพรรคการเมืองนั่นเอง ต่อมาสิทธิเหล่านี้ยังได้ขยายตัวออกกินความครอบคลุมถึงสิทธิอีกหลายประการ เช่น เสรีภาพในการสื่อสาร[๔๕] เสรีภาพในการแสดงความคิดเห็น[๔๖] เสรีภาพในการชุมนุมอย่างสงบปราศจากอาวุธ[๔๗] เสรีภาพในการจัดตั้งพรรคการเมือง[๔๘] สิทธิในการรวมตัวกัน สิทธิในการเลือกผู้แทนของตน[๔๙] และสิทธิในการมีส่วนร่วมตัดสินอนาคตของตน เป็นอาทิ

 

การยุบพรรคการเมืองพรรคหนึ่งส่งผลให้สิทธิเสรีภาพเหล่านี้ของสมาชิกและผู้สนับสนุนพรรคการเมืองนั้นต้องถูกกระทบกระเทือน ผลกระทบต่อสิทธิบางประเภทนั้นเห็นได้ชัดเจน อาทิ สิทธิในการจัดตั้งพรรคการเมืองและการแสดงความคิดเห็น เนื่องจากรัฐได้ปิดกั้นหนทางใช้สิทธิของกลุ่มบุคคลนั้นแล้ว แต่ผลกระทบต่อสิทธิบางประการนั้นลึกซึ้งกว่า เช่น สิทธิเลือกตั้ง สมาชิกพรรคที่เป็นผู้บริหารจะต้องถูกเพิกถอนสิทธินี้ ซึ่งถูกเปรียบว่าเป็นการประหารชีวิตทางการเมือง ในขณะเดียวกัน ผู้สนับสนุนพรรคการเมืองดังกล่าว แม้จะไม่สูญเสียสิทธินี้ไป เพราะยังมีการเลือกตั้งครั้งใหม่เกิดขึ้น แต่ก็หมายความว่าการใช้สิทธิของตนครั้งที่ผ่านมานั้นไร้ความหมายไป และการใช้สิทธิออกเสียงครั้งใหม่ก็ไม่อาจใช้ดังที่ตนปรารถนา เพราะพรรคที่ตนประสงค์จะเลือกได้ถูกยุบไปเสียแล้ว

 

ประการที่สี่ ในระดับที่กว้างกว่าสิทธิของปัจเจกแต่ละคน การยุบพรรคการเมืองส่งผลต่อประชาธิปไตยโดยรวม

 

ดังที่เราได้พิจารณาถึงความสำคัญของพรรคการเมืองกับระบอบประชาธิปไตยไปแล้วในข้างต้น การสูญเสียสถาบันการเมืองนี้ไปนั้น ส่งผลเสียต่อประชาธิปไตยอย่างไม่ต้องสงสัย พรรคการเมืองนั้นเป็นรูปแบบหนึ่งของการสมาคมที่สำคัญอย่างยิ่งต่อการดำเนินไปของสังคมประชาธิปไตย[๕๐] เพราะเมื่อมีการยุบพรรคการเมือง ตัวเลือกของประชาชนย่อมน้อยลง ตัวแทนของประชาชนส่วนหนึ่งในสังคมถูกทำให้หายไปจากการแข่งขันเข้าสู่ตำแหน่งทางการเมือง ความต้องการของประชาชนส่วนหนึ่งจึงอาจถูกทอดทิ้งไม่มีโอกาสถูกนำไปปฏิบัติ รัฐบาลที่ยังทำหน้าที่อยู่ก็อาจไม่ได้เป็นตัวแทนของประชาชนส่วนมากของประเทศจริงๆ ซึ่งเป็นปัญหาต่อเนื่องไปถึงความชอบธรรมของรัฐบาลในการบริหารประเทศ หากเป็นพรรคฝ่ายค้านที่ถูกยุบ ก็เท่ากับว่าสังคมนั้นได้สูญเสียผู้ทำหน้าที่ตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐไป  

 

ประการที่ห้า ทั้งที่ไม่ว่าจะลงโทษสมาชิกพรรคการเมืองและประชาชนเหล่านี้หรือไม่ ก็ไม่ได้ช่วยให้ผู้บริหารพรรคหรือผู้สมัครรับเลือกตั้งที่ประสงค์จะทุจริตกริ่งเกรงที่จะกระทำผิดมากขึ้นแม้แต่น้อย

 

ที่สำคัญ คือ มาตรา 237 นั้น ลงโทษทั้งผู้ทำผิดและผู้ที่ไม่มีส่วนรู้เห็น บทลงโทษผู้ทำผิดนั้นย่อมทำให้ผู้ที่คิดจะกระทำผิดนั้นหวาดเกรงไม่กล้ากระทำ แต่การจะลงโทษผู้ไม่มีส่วนรู้เห็นด้วยหรือไม่นั้น ไม่ได้ทำให้ผู้ที่กระทำผิดจะกริ่งเกรงแต่อย่างใด เพราะตนไม่ได้รับผลร้ายนั้นด้วย มาตรการดังกล่าวจึงเห็นได้ว่าแม้จะมีประสิทธิภาพ เพราะลงโทษผู้กระทำผิดได้ แต่กลับเกินความจำเป็นไป เพราะลงโทษผู้บริสุทธิ์ทั้งๆ ที่ไม่มีผลต่อการป้องกันและปราบปรามการทุจริตนั้น

 

เมื่อเปรียบเทียบประสิทธิภาพของมาตรา 237 และผลร้ายแก่สิทธิเสรีภาพของประชาชนแล้ว ยังมีมาตรการอื่นที่สามารถบรรลุวัตถุประสงค์ให้การเมืองโปร่งใสได้เช่นกัน โดยไม่จำต้องประทบสิทธิเสรีภาพของประชาชนเป็นจำนวนมากหรือกว้างขวางเช่นมาตรา 237 ดังนั้น มาตรการยุบพรรคการเมืองเนื่องมาจากการกระทำผิดกฎหมายเลือกตั้งของผู้บริหารจึงมิใช่มาตรการที่จำเป็น

 

ค. หลักความได้สัดส่วนอย่างแคบ

 

เมื่อมาตรา 237 ไม่ใช่มาตรการที่จำเป็นเสียแล้ว ก็ไม่จำต้องพิจารณาความได้สัดส่วนอย่างแคบอีก แต่อย่างไรก็ตาม มีข้อน่าชี้ให้เห็นบางประการ คือ มาตรา 237 วรรคหนึ่งที่ว่า "กระทำการอันเป็นการฝ่าฝืนพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและการมาซึ่งสมาชิกวุฒิสภา หรือระเบียบหรือประกาศของคณะกรรมการการเลือกตั้ง" นั้น ครอบคลุมความผิดเป็นจำนวนมาก ไม่ว่าจะเป็นการซื้อสิทธิขายเสียง การดำเนินการย้ายทะเบียนบ้าน การโฆษณาหาเสียงผิดไปจากหลักเกณฑ์ที่กฎหมายกำหนด การเผยแพร่ผลสำรวจความคิดเห็นของประชาชนก่อนกำหนด หรือการทำบัญชีค่าใช้จ่ายในการหาเสียงเลือกตั้งผิดจากหลักเกณฑ์ ความผิดเหล่านี้ล้วนแล้วแต่ทำให้การเลือกตั้งไม่เป็นไป "โดยสุจริตและเที่ยงธรรม"ทั้งสิ้น แต่ก็ยังน่าคิดว่าทุกฐานความผิดเลยหรือไม่ที่จะสามารถถือได้ว่าเป็นการกระทำ "เพื่อให้ได้มาซึ่งอำนาจในการปกครองประเทศโดยวิธีการซึ่งมิได้เป็นไปตามวิถีทางที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญ" ตามมาตรา 68

 

มาตรา 68 เองก็นำเอาสิทธิเสรีภาพของประชาชนไปเสี่ยงกับการใช้ดุลพินิจของศาลซึ่งเลื่อนลอยมาก เพราะมาตรา 68 วรรคสองให้อำนาจศาลรัฐธรรมนูญสั่งให้พรรคการเมืองเลิกกระทำการข้างต้น และอาจสั่งยุบพรรคการเมืองดังกล่าวได้ ถามว่าหลักเกณฑ์ในการใช้ดุลพินิจว่าจะยุบพรรคการเมืองดังกล่าวหรือไม่ของศาลรัฐธรรมนูญอยู่ที่ใด หรือว่าจะทิ้งไว้ในศาลรัฐธรรมนูญตีความเองตามใจชอบ ซึ่งผลที่ตามมาอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้คงเป็นข้อครหาว่าศาลรัฐธรรมนูญเข้าข้างฝ่ายการเมืองฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งในการสั่งยุบหรือไม่ยุบพรรคการเมืองแต่ละพรรค

 

 

บทสรุป

 

"ปฏิญญาสากลอันเกี่ยวกับสิทธิมนุษยชนนี้ ข้าพเจ้าก็ยังนับถือเชิดชูอยู่เสมอ ...แต่ในขณะเดียวกัน ข้าพเจ้าจะต้องรักษาเสถียรภาพ เอกราชและความมั่นคงของชาติอยู่เสมอ ดังเช่นที่ข้าพเจ้าปฏิบัติอยู่แล้วในทุกวันนี้"[๕๑]

 

จากคำกล่าวข้างต้น ผู้ที่กล่าวประโยคนี้ได้นำประเทศเข้าสู่ยุคแห่งการใช้อำนาจตามอำเภอใจ และการละเมิดสิทธิเสรีภาพขั้นพื้นฐานของประชาชนอย่างรุนแรงที่สุดยุคหนึ่ง ผู้พูดได้พยายามอ้างเสถียรภาพของชาติเหนือกว่าสิทธิเสรีภาพของประชาชน จึงเป็นอุทาหรณ์อันดีสำหรับผู้ที่คิดจะอ้างคุณค่าอื่นขึ้นเหนือกว่าหัวใจของประชาธิปไตย

 

เช่นเดียวกัน ในปัจจุบัน สิทธิเสรีภาพต่างๆของปวงชนชาวไทย โดยเฉพาะสิทธิในการจัดตั้งและเข้าร่วมพรรคการเมืองได้ถูกกระทบกระเทือนอย่างหนัก ซึ่งหมายถึงว่าสิทธิในการแสดงความคิดเห็น และเจตนารมณ์ของปวงชนได้กลายเป็นสิ่งที่ถูกละเลย โดยการอ้างความสุจริต เที่ยงธรรม และการรักษาไว้ซึ่งระบอบประชาธิปไตยเองโดยไม่คำนึงถึงเนื้อหา

 

บทบัญญัติที่อนุญาตให้ยุบพรรคการเมืองได้เพียงเพราะการกระทำส่วนบุคคลของผู้สมัครรับเลือกตั้งและกรรมการบริหารพรรคการเมืองบางคน ซึ่งอาจไม่มีผลผูกพันพรรคการเมือง ได้ทำให้การยุบพรรคการเมืองกระทำได้โดยง่าย และเป็นผลร้ายกับประชาชน เพราะเป็นการลิดรอนสิทธิขั้นพื้นฐานทางการเมืองของประชาชนเกินกว่าประโยชน์ที่รัฐจะได้รับจากการเลือกตั้งที่สุจริตและเที่ยงธรรม ตลอดจนเป็นการลิดรอนสภาพความเป็นประชาธิปไตยของสังคมไทยโดยรวมทั้งหมด

 

เจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักร พ.ศ. 2550 นั้น ประกอบไปด้วยเจตนารมณ์ส่งเสริมและคุ้มครองสิทธิเสรีภาพของประชาชน และเจตนารมณ์ทำการเมืองให้โปร่งใส[๕๒] เมื่อทั้งสองเจตนารมณ์ขัดกันเองเช่นนี้ คำถาม คือ เราจะยึดเจตนารมณ์ใดเป็นหลักดีเล่า การส่งให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยในประเด็นปัญหานี้ก็มิอาจทำได้ เนื่องจากมิใช่เขตอำนาจของศาลรัฐธรรมนูญ[๕๓] แต่หากต้องตัดสินใจ สิทธิเสรีภาพของประชาชนน่าจะเป็นเรื่องสำคัญกว่าความพยายามทำให้การเลือกตั้งสุจริตและเที่ยงธรรมซึ่งยังสามารถหาวิธีกลไกอื่นในการบรรลุจุดประสงค์เดียวกันได้อีก

 

การยุบพรรคการเมืองนั้นเป็นมาตรการสำคัญในการลงโทษพรรคการเมืองที่ไม่เป็นประชาธิปไตย ซึ่งอย่างไรเสีย มาตรการลงโทษพรรคการเมืองดังกล่าวยังจำเป็นอยู่ เพื่อลงโทษพรรคการเมืองที่มีวัตถุประสงค์เป็นอันตรายต่อประชาธิปไตยและความสงบสุขของสังคมโดยรวม หากแต่ต้องกระทำต่อเมื่อจำเป็นและพอเหมาะเท่านั้น มิใช่กลายเป็นการไล่กำจัดพรรคการเมืองทั้งหมดออกจากระบอบการปกครอง เพราะแม้มาตรการลงโทษยุบพรรคการเมืองตามมาตรา 237 ของรัฐธรรมนูญจะถือกำเนิดขึ้นมาท่ามกลางกระแสวิกฤติศรัทธาในพรรคการเมือง แต่พรรคการเมืองก็ยังเป็นสถาบันการเมืองที่สำคัญยิ่งในการบริหารบ้านเมือง ซึ่งจะต้องดำรงอยู่ต่อไปอีกเป็นเวลานับสิบนับร้อยปี หากเราด่วนทำลายสถาบันนี้ไปด้วยความรู้สึกอันรุนแรงเพียงชั่ววูบแล้ว เราจะบริหารประเทศนี้ไปได้อย่างไรเล่า เพราะฉะนั้น การแก้ไขรัฐธรรมนูญเพื่อแก้ไขมาตรา 237 ใหม่ เพื่อให้ลงโทษเฉพาะผู้กระทำผิดเท่านั้น จึงน่าจะเป็นเรื่องเร่งด่วนที่สังคมไทย โดยเฉพาะผู้ที่เกี่ยวข้องต้องรีบเร่งดำเนินการ เพื่อธำรงไว้ซึ่งระบอบการปกครองระบอบประชาธิปไตยและการดำรงอยู่ของรัฐอย่างแท้จริง