"บวรศักดิ์" เตือนศาลปกครองยึดหลักกฎหมายมหาชน แนะรัฐยื่นอุทธรณ์ศาลสูงสุด

ประชาไท 4 ก.ค.51  ศ.ดร.บวรศักดิ์ อุวรรณโณ ชี้ "การคุ้มครองชั่วคราว" ของศาลปกครองในคดีแถลงการณ์ร่วมปราสาทพระวิหาร ส่งผลต่อความเชื่อมั่นต่อรัฐบาลไทยในสายตาโลก เตือนศาลปกครองกลางยึดหลักกฎหมายมหาชน ระบุ ถ้าศาลปกครองสามารถ "สั่ง" ฝ่ายปกครองได้ทุกเรื่องก็เท่ากับศาลลงมาบริหารราชการแผ่นดินเสียเอง ซึ่งจะทำให้ "ศาลเป็นรัฐบาล" และฝ่ายปกครองเป็นเพียงลูกน้อง แนะรัฐยื่นอุทธรณ์ศาลปกครองสูงสุด เพื่อให้ศาลปกครองชี้บรรทัดฐาน


 

หลังจากที่ผ่านมาศาลปกครองกลางได้ออกคำสั่งกำหนดวิธีการคุ้มครองเพื่อบรรเทาทุกข์ชั่วคราวก่อนพิพากษาในคดีที่นายสุริยะใส กตะศิลา และคณะเป็นผู้ฟ้องรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการต่างประเทศ และคณะรัฐมนตรีเพื่อขอให้ศาลเพิกถอนมติคณะรัฐมนตรีที่เห็นชอบและลงนามแถลงการณ์ร่วมไทย-กัมพูชาเกี่ยวกับการขึ้นทะเบียนปราสาทพระวิหาร พร้อมทั้งขอให้ศาลออกคำสั่งคุ้มครองชั่วคราวฯ เพื่อให้แถลงการณ์ร่วมสิ้นผลชั่วคราว รวมทั้งให้มติคณะรัฐมนตรีดังกล่าวสิ้นผลชั่วคราว และให้ผู้ถูกฟ้องแจ้งการยุติความผูกพันตามแถลงการณ์ร่วมต่อองค์การยูเนสโกไว้ชั่วคราว เมื่อวันศุกร์ที่  27 มิถุนายน นั้น ทำให้เรื่องนี้กลายเป็นที่ถกเถียงกันโดยทั่วไป โดยเฉพาะในแวดวงวิชาการนิติศาสตร์

 

ล่าสุด หนังสือพิมพ์มติชนรายวัน ฉบับวันที่ 4 ก.ค. 51 ตีพิมพ์ "บทวิเคราะห์ทางวิชานิติศาสตร์ ต่อคำสั่งศาลปกครองกลางกำหนดวิธีการคุ้มครองเพื่อบรรเทาทุกข์ชั่วคราวฯ ในคดีแถลงการณ์ร่วมไทย-กัมพูชา" ของ ศ.ดร.บวรศักดิ์ อุวรรณโณ ราชบัณฑิต ศาสตราภิชาน คณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย และเลขาธิการสถาบันพระปกเกล้า โดยมีเนื้อหาระบุว่า เมื่อข่าวคำสั่งคุ้มครองชั่วคราวฯ เผยแพร่ออกไปทำให้ผู้เขียนมีความรู้สึกระคนกันระหว่างความแปลกใจและความไม่แน่ใจ เพราะเมื่อปีที่แล้วนี่เองที่ศาลปกครองกลาง มีคำสั่งไม่รับคำฟ้องและคำขอคุ้มครองชั่วคราว ในคดีที่มูลนิธิข้าวขวัญและคณะฟ้องขอให้ศาลเพิกถอนความตกลงหุ้นส่วนเศรษฐกิจไทย-ญี่ปุ่น (JTEPA) โดยศาลปกครองกลางอ้างว่า "คำฟ้องของผู้ฟ้องคดีทั้งห้ามีวัตถุประสงค์ให้ศาลเพิกถอนกระบวนการเข้าทำความตกลงหุ้นส่วนเศรษฐกิจไทย-ญี่ปุ่น ซึ่งเป็นการใช้อำนาจอธิปไตยในทางกิจการระหว่างประเทศของผู้ถูกฟ้องคดีที่ 4 (คณะรัฐมนตรี) ในฐานะฝ่ายบริหาร อันมิใช่เป็นการใช้อำนาจทาง  ปกครอง อันมิใช่เป็นการใช้อำนาจทางปกครองที่จะอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งของศาลปกครองตาม มาตรา 9 แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542.........ศาลจึงมีคำสั่งไม่รับคำฟ้องไว้พิจารณา........" โดยต่อมามีการอุทธรณ์คำสั่งไม่รับฟ้องต่อศาลปกครองสูงสุดซึ่งก็มีคำพิพากษายืนตามศาลปกครองกลาง

 

ในบทวิเคราะห์นี้ ศ.ดร.บวรศักดิ์ แสดงความเห็นต่อไปว่า เมื่อศาลปกครองกลางกลับแนวคำพิพากษา โดยออกคำสั่งคุ้มครองชั่วคราวในคดีแถลงการณ์ร่วมนี้แล้ว ศาลปกครองไทยจะมีบรรทัดฐานในเรื่องนี้อย่างไรแน่

 

นอกจากนี้ ยังชี้ถึงผลกระทบที่เกิดขึ้นจากคำสั่งศาลปกครองว่า มีผลทำให้กระทรวงการต่างประเทศยกเลิกการสัมมนาที่จะจัดขึ้นเพื่อชี้แจงเรื่องนี้ รวมทั้งยกเลิกสมุดปกขาวที่จะชี้แจงข้อเท็จจริงทั้งหมด รวมทั้งไม่แน่ใจว่า ความน่าเชื่อถือของรัฐบาลไทยในการเจรจาต่อรองกับรัฐต่างประเทศ หรือองค์การระหว่างประเทศที่กำลังดำเนินการอยู่ก็ดี หรือจะดำเนินการก็ดี จะเหลือเพียงใด เพราะมีความ "ไม่แน่นอน" ในสถานะของข้อตกลงที่กำลังทำ หรือจะทำ ว่าจะถูกเพิกถอนหรือไม่

 

ทั้งนี้ราชบัณฑิต ศาสตราภิชาน คณะนิติศาสตร์ จุฬาฯ ยังได้วิเคราะห์ถึงหลักกฎหมายมหาชนเรื่อง "การกระทำของรัฐบาล" ว่า ในกฎหมายมหาชนนั้น ถือว่า คณะรัฐมนตรี นายกรัฐมนตรี หรือรัฐมนตรีมี 2 ฐานะ ฐานะแรก คณะรัฐมนตรี นายกรัฐมนตรี หรือรัฐมนตรีเป็น "ฝ่ายบริหาร" การควบคุมตรวจสอบการกระทำในฐานะนี้จึงเป็น "การควบคุมทางการเมือง" (political accountability) ตามหลักประชาธิปไตย และอยู่ในบังคับกฎหมายรัฐธรรมนูญไม่ใช่กฎหมายปกครอง กับอีกฐานะ คือเป็น "ฝ่ายปกครอง" ซึ่งมีหน้าที่บริหารราชการแผ่นดิน เหมือนๆ กับที่ปลัดกระทรวง อธิบดี ข้าราชการทั้งหลายต้องดำเนินการ อันเป็นเรื่องกฎหมายปกครองการควบคุมตรวจสอบการกระทำในฐานะหัวหน้าของฝ่ายปกครองนี้จึงเป็น "การควบคุมโดยกฎหมาย" ตามหลักนิติธรรม

 

"ดังนั้น ตามหลักกฎหมายมหาชนถือว่า ถ้าคณะรัฐมนตรี นายกรัฐมนตรี หรือรัฐมนตรี ใช้อำนาจตามรัฐธรรมนูญในความสัมพันธ์กับสภา เช่น เสนอหรือไม่เสนอกฎหมาย เปิดหรือปิดสมัยประชุม ลงมติไม่ไว้วางใจ ยุบสภา ฯลฯ ก็ดี หรือใช้อำนาจในความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ เช่นสถาปนาความสัมพันธ์ทางการทูต ประกาศสงคราม ลงนามในสนธิสัญญา ให้สัตยาบันสนธิสัญญา ดำเนินการเจรจากับต่างประเทศ ศาลไม่ว่า ศาลใดก็จะไม่เข้าไปควบคุม เพราะมีการควบคุมทางการเมืองตามหลักการประชาธิปไตย และความรับผิดชอบต่อสภาและต่อประชาชนอยู่แล้วตามรัฐธรรมนูญ จึงไม่ใช่เรื่องที่ศาลปกครองจะไปใช้กฎหมายปกครองมาควบคุม" ศ.ดร.บวรศักดิ์ ยังชี้ว่า ความจริงหลักที่ว่าศาลจะไม่ควบคุมการกระทำของรัฐบาลนี้ปรากฏในตำรากฎหมายปกครองทุกเล่ม

 

นอกจากนี้ในหลักกฎหมายมหาชนเกี่ยวกับการแยกหน้าที่ศาล (ผู้ควบคุม) ออกจากหน้าที่ดำเนินการบริหารของฝ่ายปกครองเป็นอีกหนึ่งหลักที่สำคัญมาก เพราะถ้าศาลปกครองสามารถ "สั่ง" ฝ่ายปกครองได้ทุกเรื่อง ก็เท่ากับศาลลงมาบริหารราชการแผ่นดินเสียเอง ซึ่งจะกลายเป็น "ศาลเป็นรัฐบาล" (government of judge) และฝ่ายปกครองจะเป็นเพียงลูกน้อง และศาลเองก็ไม่มีความรู้ทางเทคนิคทุกด้านพอที่จะลงไปควบคุมสั่งการทุกเรื่อง

 

"ยิ่งเป็นเรื่องการต่างประเทศด้วยแล้ว ศาลในระบบไหนก็ดี คอมมอนลอว์ก็ดี ศาลในระบบประมวลกฎหมาย (civil law) ก็ดี จะไม่ยอมตีความสนธิสัญญาเอง โดยไม่ขอความเห็นกระทรวงการต่างประเทศเป็นอันขาด เพราะศาลประเทศเหล่านั้นทราบดีว่าท่านเองไม่ได้รู้บริบทของการเจรจา ไม่รู้เจตนารมณ์ของคู่กรณีในสนธิสัญญา ดังนั้น หากต้องตีความสนธิสัญญา ศาลประเทศเหล่านี้จะส่งเรื่องไปขอความเห็นของกระทรวงการต่างประเทศ" โดยย้ำว่า "ไม่ว่ากรณีจะเป็นอย่างไรก็ตาม ศาลของประเทศเหล่านี้จะไม่คุมการกระทำของรัฐบาลในความสัมพันธ์ระหว่างประเทศเป็นอันขาด"

 

อย่างไรก็ตามในท้ายบทวิเคราะห์ ศ.ดร.บวรศักดิ์ ระบุว่า "แม้ผู้เขียนจะเคารพศาลปกครองกลางเพียงใด ผู้เขียนก็ไม่อาจเห็นพ้องกับความตอนท้ายคำสั่งคุ้มครองชั่วคราวที่ว่า "หากศาลมีคำสั่งกำหนดมาตรการหรือวิธีการคุ้มครองเพื่อบรรเทาทุกข์ชั่วคราวก่อนการพิจารณาแล้ว ก็ไม่มีผลกระทบต่อการบริหารงานภาครัฐ และยังเป็นประโยชน์ต่อประเทศไทยที่ยังคงสงวนสิทธิโต้แย้งคำพิพากษาของศาลยุติธรรมระหว่างประเทศในคดีเขาพระวิหารไว้เช่นเดิม จึงมีเหตุเพียงพอที่ศาลจะกำหนดมาตราการหรือวิธีการคุ้มครองเพื่อบรรเทาทุกข์ชั่วคราวก่อนพิพากษาไว้" " เพราะข้อเท็จจริงนั้นได้เกิดผลตรงกันข้าม คือการดำเนินการให้ข้อมูล ข้อเท็จจริงของกระทรวงการต่างประเทศก็ยุติลง โดยไม่ได้หมายความว่า กัมพูชาจะไม่สามารถขึ้นทะเบียนปราสาทพระวิหารฝ่ายเดียวได้อย่างที่เราอาจเข้าใจเช่นนั้น แต่คณะกรรมการมรดกโลกซึ่งมีกรรมการจาก 21 ประเทศอาจไม่เห็นเช่นเดียวกับเราก็ได้

 

ผู้วิเคราะห์ยังได้เสนอและเรียกร้องให้กระทรวงการต่างประเทศควรอุทธรณ์คำสั่งนี้โดยด่วนเพื่อฟังคำวินิจฉัยของศาลปกครองสูงสุด นอกจากนี้ศาลรัฐธรรมนูญควรเร่งพิจารณาคำร้องของสมาชิกวุฒิสภาและฝ่ายค้านว่า แถลงการณ์ร่วมดังกล่าวเป็นหนังสือสัญญาที่ต้องดำเนินการตามมาตรา 190 คือเสนอให้รัฐสภาเห็นชอบหรือไม่? ซึ่งหากต้องดำเนินการ คณะรัฐมนตรีก็ต้องเสนอแถลงการณ์ร่วมไทย-กัมพูชาให้รัฐสภาพิจารณาโดยด่วนที่สุด และแจ้งให้คณะกรรมการมรดกโลกทราบว่า ประเทศไทยยังดำเนินการไม่ครบถ้วนตามขั้นตอนภายในของเรา จึงยังไม่อาจใช้แถลงการณ์ร่วมประกอบการพิจารณาทางคณะกรรมการมรดกโลกได้ ซึ่งเป็นเหตุผลที่รัฐต่างประเทศเข้าใจและยอมรับกันเสมอมา

 

อย่างไรก็ตาม ในท้ายบทวิเคราะห์ ผู้วิเคราะห์ได้ลงท้ายบทความว่า "ได้แต่ภาวนาว่า เพื่อผลประโยชน์ของประเทศและความน่าเชื่อถือของรัฐบาลไทยในการเจรจากับรัฐต่างประเทศ หรือองค์การระหว่างประเทศในอนาคต ศาลปกครองสูงสุดน่าจะยืนตามบรรทัดฐานเดิม อันจะทำให้ความเชื่อมั่นต่อรัฐบาลไทยในสายตาสังคมโลกยังคงมีอยู่เหมือนเดิมทุกประการ"

ร่วมบริจาคเงิน สนับสนุน ประชาไท โอนเงิน กรุงไทย 091-0-10432-8 "มูลนิธิสื่อเพื่อการศึกษาของชุมชน FCEM" หรือ โอนผ่าน PayPal / บัตรเครดิต (รายงานยอดบริจาคสนับสนุน)

ติดตามประชาไทอัพเดท ได้ที่:
Facebook : https://www.facebook.com/prachatai
Twitter : https://twitter.com/prachatai
YouTube : https://www.youtube.com/prachatai
Prachatai Store Shop : https://prachataistore.net
ข่าวรอบวัน
สนับสนุนประชาไท 1,000 บาท รับร่มตาใส + เสื้อโปโล

ประชาไท