ปราโมทย์ ผลภิญโญ

ศูนย์นิเวศชุมชนศึกษา

ข่าวคราวการให้สัมภาษณ์ของรัฐบาลต่อสื่อสารมวลชน เกี่ยวกับเรื่องการปราบปรามการบุกรุกทำลายป่าเกิดขึ้นอย่างต่อเนื่อง และฟังแล้วชวนให้สนับสนุนและดำเนินการกับผู้กระทำผิดอย่างเด็ดขาด โดยเฉพาะอย่างยิ่งกับบรรดานายทุน ข้าราชการ และนักการเมืองที่ถือครองที่ดินขนาดใหญ่ในเขตที่ดินของรัฐประเภทต่างๆ แต่ในทางปฏิบัติสามารถดำเนินการได้จริงหรือไม่ ยังเป็นที่สงสัยอยู่ หรือเป็นเพียงการสร้างสงครามทางการเมือง เพื่อทำให้ภาพลักษณ์ของตัวเองดูดีขึ้นเท่านั้น โดยฉากหลังกลุ่มเหล่านี้พากันนั่งจัดสรร แบ่งปันผลประโยชน์กันอย่างสนุกสนาน

แต่สิ่งที่เกิดขึ้นอย่างต่อเนื่อง และเป็นมาโดยตลอดทุกยุคสมัยก็คือ การละเมิดสิทธิที่ดิน และทรัพย์สินของเกษตรกร ชาวไร่ ชาวนา ทั้งปัญหาพิพาทที่ดินในเขตป่า และนอกเขตป่า กล่าวเฉพาะกรณีที่ดินในเขตป่า ทั้งป่าสงวนแห่งชาติ ป่าอนุรักษ์ตามกฎหมายป่าไม้ สวนป่า เป็นต้น เจ้าหน้าที่ได้ดำเนินการจับกุม ข่มขู่ ดำเนินคดีชาวบ้านในหลายพื้นที่ เช่น กรณีเขตรักษาพันธุ์สัตว์ป่าภูผาแดง จังหวัดเพชรบูรณ์ กรณีเขตรักษาพันธุ์สัตว์ป่าภูค้อ ภูกระแต จังหวัดเลย กรณีเขตรักษาพันธุ์สัตว์ป่าผาผึ้ง จังหวัดชัยภูมิ อุทยานแห่งชาติภูผาเหล็ก จังหวัดสกลนครและอุดรธานี เป็นต้น ก่อให้เกิดผลกระทบต่อชีวิตความเป็นอยู่ ปัญหาทางด้านเศรษฐกิจ และผลกระทบอื่นๆ ตามมา ถามว่าเรื่องราวเหล่านี้มีมูลเหตุจากอะไรกันแน่ และรัฐบาลทุกสมัยเมื่อเข้ามาบริหารประเทศก็มีการแถลงนโยบายต่อรัฐสภา หรือแม้กระทั่งช่วงหาเสียงเลือกตั้งก็ประกาศต่อประชาชนว่าจะเร่งรัดออกเอกสารสิทธิ์ในที่ดินทำกิน การแก้ไขปัญหาทับซ้อนระหว่างที่ดินรัฐกับของประชาชนอย่างเร่งด่วน แต่เมื่อเวลาผ่านไป สิ่งต่างๆ ที่เกิดขึ้นก็ยังดำเนินไปตามปกติ โดยพวกเขาเหล่านั้นไม่ได้ทำอะไรเลย

ตามหลักแห่งความเป็นจริงของสังคม เมื่อเราเห็นปรากฏการณ์ที่เกิดขึ้น เราต้องวิเคราะห์ หรือศึกษาค้นคว้าให้เข้าถึงมูลเหตุแห่งปัญหาที่ปรากฏขึ้นให้ได้ว่า มีต้นตอ สาเหตุมาจากอะไร ใครเป็นผู้ที่เกี่ยวข้องกับเรื่องราวดังกล่าวนั้น เราถึงจะสามารถรับรู้ เข้าใจโครงสร้างของเรื่องที่เกิดขึ้นได้ รวมทั้งการแสวงหาแนวทาง นโยบาย และแผนการแก้ไขปัญหาได้อย่างถึงที่สุด มิฉะนั้นแล้ว เราอาจตกเป็นเหยื่อของปรากฏการณ์นั้นๆ หรือแก้ไขปัญหาได้เพียงปลายเหตุเท่านั้น

ความเกี่ยวข้องของปัญหาพิพาทที่ดินในเขตป่า ประกอบด้วยหน่วยงานรัฐ โดยมีกรมอุทยานแห่งชาติ สัตว์ป่าและพันธุ์พืช และกรมป่าไม้ กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม เป็นหน่วยงานที่กำกับดูแลหลัก กับประชาชนผู้อ้างสิทธิในที่ดิน โดยนอกจากรัฐจะอ้างอิงกรอบกฎหมาย นโยบายที่บังคับใช้ในพื้นที่ป่าไม้ประเภทต่างๆ แล้ว ยังมีกรอบแนวทางปฏิบัติที่รัฐนำมาใช้ดำเนินการในพื้นที่ ในช่วง 10 ปีที่ผ่านมา แนวทางปฏิบัติดังกล่าว รัฐได้ใช้มติคณะรัฐมนตรีวันที่ 30 มิถุนายน 2541 เป็นเครื่องมือสำคัญ และในที่สุดก็นำมาสู่การละเมิดสิทธิในที่ดิน ที่อยู่อาศัยของชาวบ้านดังที่ปรากฏอยู่ทั่วไป

สาระสำคัญของมติคณะรัฐมนตรีวันที่ 30 มิถุนายน 2541 ได้พูดถึงเรื่องแนวทางการแก้ไขปัญหาที่ดินในเขตป่า โดยกำหนดแนวทางและขั้นตอนการดำเนินงานเป็น 3 ส่วนคือ การสำรวจการถือครองที่ดิน การพิสูจน์สิทธิ์ และการรับรองสิทธิ์ ซึ่งได้กำหนดหลักเกณฑ์ วิธีการในการสำรวจการถือครองที่ดินไว้ คือ ต้องเป็นที่ดินที่ทำกินต่อเนื่องนับจากวันสงวนหวงห้ามเป็นพื้นที่ป่าไม้ตามกฎหมายครั้งแรก (หากกล่าวให้ถึงที่สุด คือพระราชบัญญัติสงวนและคุ้มครองป่า พ.ศ. 2481) นั่นหมายถึงว่าหากมีพื้นที่บางส่วน ชาวบ้านไม่ได้ทำประโยชน์แม้เพียงปีเดียว เจ้าหน้าที่จะไม่ดำเนินการรังวัดให้ และกันคืนเป็นพื้นที่ป่าไม้ต่อไป ถ้าในปีต่อไปเกษตรกรรายนั้นมีการทำประโยชน์ในพื้นที่ดังกล่าว ก็จะถูกดำเนินคดีตามกฎหมาย เนื่องจากถือเป็นการบุกรุกขยายพื้นที่เพิ่มเติม

ส่วนพื้นที่ที่ผ่านการสำรวจการถือครองที่ดินแล้ว ต้องเข้าสู่ขั้นตอนการพิสูจน์สิทธิ์ โดยใช้หลักฐานภาพถ่ายทางอากาศ (ถ้าไม่มีให้ใช้ภาพถ่ายดาวเทียมของกรมแผนที่ทหาร) ที่ถ่ายไว้เป็นครั้งแรก ภายหลังการประกาศหวงห้ามเป็นพื้นที่ป่าตามกฎหมายป่าไม้ครั้งแรก (นั่นก็คือ ภาพถ่ายดาวเทียมของกรมแผนที่ทหาร ปี พ.ศ. 2495 เป็นต้นมา) เพื่อตรวจสอบการถือครองและทำประโยชน์ที่ดิน ว่ามีการเปลี่ยนแปลงแค่ไหน อย่างไรบ้าง จนถึงปัจจุบัน จากนั้น เมื่อผ่านขั้นตอนนี้แล้วก็เข้าสู่กระบวนการพิจารณารับรองสิทธิ์ หากพิสูจน์ได้ว่าที่ดินแปลงนั้น อยู่มาก่อนก็ให้รับรองสิทธิ์ตามกฎหมายป่าสงวนแห่งชาติ พ.ศ. 2507 มาตรา 16 นั่นก็คือ การอนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ในพื้นที่ป่าสงวนแห่งชาติ (ภาษาชาวบ้านคือการเช่าที่ตนเองอยู่) ส่วนพื้นที่ที่มีความล่อแหลม สุ่มเสี่ยงต่อระบบนิเวศน์ ถึงแม้จะพิสูจน์ได้ว่าอยู่มาก่อนก็ตาม ให้จัดหาพื้นที่แห่งใหม่รองรับ (คือการอพยพนั่นเอง) ทั้งนี้ ไม่ต้องพูดถึงพื้นที่ที่พิสูจน์แล้วว่าอยู่ทีหลัง ซึ่งเป็นพื้นที่ส่วนใหญ่ ให้มีการอพยพออกจากพื้นที่ หากไม่สามารถดำเนินการได้ ให้ควบคุมพื้นที่ ห้ามมิให้มีการบุกรุกขยายพื้นที่โดยเด็ดขาด

ตัวอย่างผลการดำเนินการพิสูจน์สิทธิ์ ตามมติคณะรัฐมนตรีวันที่ 30 มิถุนายน 2541 ที่ส่วนจัดการที่ดินและชุมชนในพื้นที่ป่าอนุรักษ์ได้สรุปไว้ มีดังนี้

             สำนักบริหารพื้นที่อนุรักษ์ที่ 11

            1. อุทยานแห่งชาติทุ่งแสลงหลวง จังหวัดพิษณุโลก และจังหวัดเพชรบูรณ์

             - ราษฎรครอบครองที่ดิน 2,902 ราย 3,605 แปลง เนื้อที่ 64,223.29 ไร่

             - ราษฎรอยู่ก่อนการประกาศเขตอุทยานแห่งชาติ 39 ราย 59 แปลง เนื้อที่ 1,121.75 ไร่

            2. เขตรักษาพันธุ์สัตว์ป่าภูเมี่ยง - ภูทอง จังหวัดพิษณุโลก และจังหวัดอุตรดิตถ์

             - ราษฎรครอบครองที่ดิน 180 ราย 280 แปลง เนื้อที่ 2,494.55 ไร่

             - ราษฎรอยู่ก่อนการประกาศเขตรักษาพันธุ์สัตว์ป่า 12 ราย 13 แปลง เนื้อที่ 204.26 ไร่

สำนักบริหารพื้นที่ป่าอนุรักษ์ที่ 16 (สาขาแม่สะเรียง)

1.       เขตรักษาพันธุ์สัตว์ป่าลุ่มน้ำปาย จังหวัดแม่ฮ่องสอน

             - ราษฎรครอบครองที่ดิน 4,141 ราย เนื้อที่ 16,247 ไร่

             - ราษฎรอยู่ก่อนการประกาศเขตรักษาพันธุ์สัตว์ป่า 1,351 ราย เนื้อที่ 5,810 ไร่

            2. ศูนย์อำนวยการตรวจสอบพิสูจน์สิทธิ์ที่ดิน อำเภอฝาง อำเภอแม่อาย อำเภอไชยปราการ จังหวัดเชียงใหม่

             - ราษฎรครอบครองที่ดินป่าไม้ 9,147 ราย 12,279 แปลง

             - ราษฎรอยู่ก่อนการประกาศเขตป่าไม้ 1,229 ราย 1,644 แปลง

จากผลการพิสูจน์สิทธิ์ที่ดินใน 4 พื้นที่ ดังข้อมูลข้างต้น พบว่า มีพื้นที่ที่ราษฎรครอบครองทั้งสิ้น 16,370 ราย ปรากฏว่ามีราษฎรที่อยู่ก่อนการประกาศเขตพื้นที่ป่าไม้ 2,631 ราย คิดเป็นร้อยละ 16.07 ของจำนวนราษฎรที่ครอบครองที่ดินทั้งหมด นั่นหมายความว่าราษฎรอีกกว่าร้อยละ 85 อยู่ในพื้นที่อย่างผิดกฎหมาย และไม่มีหลักประกันความมั่นคงทั้งในด้านสิทธิ์ที่ดินทำกิน ความเป็นอยู่ทางเศรษฐกิจ การถูกดำเนินการตามกฎหมายป่าไม้ โดยที่ดุลยพินิจในการพิจารณาเรื่องใดๆ ขึ้นอยู่กับเจ้าหน้าที่ทั้งหมด

นี่คือต้นตอ สาเหตุอีกตัวหนึ่งของปัญหาความขัดแย้งในการจัดการทรัพยากรที่ดินป่าไม้ ที่เกิดขึ้นมาโดยตลอด ทั้งๆ ที่มีการผลักดัน นำเสนอให้ยกเลิกมติคณะรัฐมนตรีฉบับสร้างปัญหาดังกล่าวจากองค์กรที่เกี่ยวข้อง แต่รัฐกลับเพิกเฉย และบรรดานักการเมืองที่พูดพร่ำโฆษณาช่วงหาเสียงเลือกตั้งก็ไม่สนใจ หรือบางคนไม่เข้าใจด้วยซ้ำไป แล้วเราจะฝากความหวังไว้กับบุคคล และ หน่วยงานเช่นนี้หรือ