สุนทร ตันมันทอง

เอกสารข่าวฉบับที่ 8 เมษายน 2551

แม้ว่าภาวะชะงักงันของการเจรจาการค้าพหุภาคีจะไม่ใช่สิ่งแปลกใหม่ในสังคมเศรษฐกิจโลก แต่สถานการณ์ของรอบโดฮาในปัจจุบันก็สะท้อนให้เห็นถึงความเปลี่ยนแปลงเชิงโครงสร้างอำนาจในการเจรจาการค้าพหุภาคี หากความสำเร็จในการเปิดการค้าเสรีในอดีตเป็นเพราะกลยุทธ์การครอบงำการเจรจาของประเทศมหาอำนาจในเวทีพหุภาคีทำงานได้โดยง่าย การหยุดชะงักของการเจรจารอบโดฮาในปัจจุบันก็น่าจะมาจากการที่กลยุทธ์การครอบงำของประเทศมหาอำนาจทำงานได้ยากยิ่งขึ้น อันเนื่องมาจากบทบาทในการเจรจาของประเทศกำลังพัฒนาโดยเฉพาะอย่างยิ่งกลุ่ม G20

กลุ่ม G20 ถือกำเนิดขึ้นในช่วงก่อนการประชุมระดับรัฐมนตรีขององค์การการค้าโลกที่เมืองแคนคูน ประเทศเม็กซิโกในปี พ.ศ.2546 ปัจจัยสำคัญที่ทำให้ประเทศกำลังพัฒนายี่สิบประเทศหันมารวมกลุ่มกันก็คือ การรวมหัวกันของสหรัฐฯ ในฐานะผู้นำการเปิดเสรีสินค้าเกษตรแบบก้าวหน้ากับสหภาพยุโรปในฐานะผู้นำการเปิดเสรีสินค้าเกษตรแบบจำกัด เพื่อมาปกป้องนโยบายการอุดหนุนสินค้าเกษตรของทั้งสองประเทศก่อนการประชุมระดับรัฐมนตรีที่แคนคูน ทำให้ประเทศกำลังพัฒนาที่มีจุดยืนสนับสนุนสองประเทศมหาอำนาจดังกล่าวรู้สึกผิดหวัง ประเทศกำลังพัฒนายี่สิบประเทศนำโดยบราซิล อินเดีย และจีนจึงรวมกลุ่มกันและยื่นข้อเสนอร่างกรอบการเจรจาสินค้าเกษตรของตนบ้าง อันเป็นการเปิดตัวอย่างเป็นทางการของกลุ่ม G20 ในรอบโดฮา

บราซิลในฐานะแกนนำในการจัดตั้งกลุ่ม G20 จำเป็นต้องเปลี่ยนจุดยืนให้มีความยืดหยุ่นมากขึ้นจากประเทศที่ต้องการการเปิดเสรีการค้าสินค้าเกษตรแบบก้าวหน้าในกลุ่มแคร์นส์ (CAIRNS) มาประนีประนอมกับประเทศที่ปกป้องภาคการเกษตรอย่างอินเดีย เมื่อต้องมารวมกลุ่มกัน ประเด็นแรกที่ทั้งสองจะต้องรอมชอมกันให้ได้ก็คือ การเข้าถึงตลาดสินค้าเกษตร ในขณะที่ประเด็นที่ทั้งสองประเทศเห็นตรงกันมากที่สุดก็คือ การอุดหนุนสินค้าเกษตรของประเทศพัฒนา และการปฏิบัติที่พิเศษและแตกต่างสำหรับประเทศกำลังพัฒนา (Special and Different Treatment)

โครงสร้างหลักเมื่อกลุ่ม G20 จัดตั้งขึ้นประกอบด้วยประเทศสมาชิกกลุ่มแคร์นส์ 11 ประเทศ ได้แก่ อาร์เจนตินา โบลิเวีย บราซิล ชิลี โคลอมเบีย คอสตาริกา ฟิลิปปินส์ กัวเตมาลา ปารากวัย ไทย และแอฟริกาใต้ กับประเทศจากกลุ่ม G33 ซึ่งมีเป้าหมายเพื่อสร้างความยืดหยุ่นจากการเปิดตลาดสินค้าเกษตรจำนวน 6 ประเทศได้แก่ คิวบา ฟิลิปปินส์ อินเดีย ปากีสถาน เปรู และเวเนซูเอลา วัตถุประสงค์หลักของกลุ่ม G20 จึงอยู่ที่การสร้างดุลยภาพระหว่างวัตถุประสงค์ของกลุ่มแคร์นส์กับกลุ่ม G33 เป็นหลัก นั่นคือ เรียกร้องให้ประเทศพัฒนาเปิดตลาดสินค้าเกษตรแก่ประเทศด้อยพัฒนา ลดการอุดหนุนสินค้าเกษตรอย่างสำคัญและขจัดการอุดหนุนการส่งออกทุกรูปแบบ

ประเทศพัฒนาอาจแปลกใจต่อความเชื่อมแน่นของกลุ่ม G20 ในการประชุมที่แคนคูน การประชุมรัฐมนตรีแบบห้องเล็กระหว่างประเทศมหาอำนาจกับแกนนำของกลุ่ม G20 เพื่อหาทางออกให้แก่ที่ประชุมใหญ่ไม่สามารถสั่นคลอนกลุ่ม G20 ได้ แม้ว่าจะมีประเทศสมาชิกบางประเทศโดยเฉพาะจากทวีปอเมริกาถอนตัวออกจากกลุ่ม หลังจากสหรัฐฯแสดงความไม่พอใจประเทศสมาชิกที่กำลังเจรจาการค้าเสรีทวิภาคีกับสหรัฐฯ ยิ่งไปกว่านั้น ภายหลังจากแคนคูน ทั้งสหรัฐฯ และสหภาพยุโรปหันไปให้ความสำคัญกับการค้าเสรีในระดับทวิภาคีและภูมิภาคมากขึ้น เช่น เขตการค้าเสรีอเมริกากลาง (CAFTA) เขตการค้าเสรีแห่งทวีปอเมริกา (Free Trade Area of the Americas: FTAA) รวมทั้งข้อตกลงการค้าเสรีทวิภาคีระหว่างสหภาพยุโรปกับกลุ่มประเทศแอนเดียน (Andean) ทั้งนี้ส่วนหนึ่งก็เพื่อกดดันประเทศสมาชิกในกลุ่ม G20 ที่เป็นคู่เจรจาในความตกลงการค้าดังกล่าว นี่อาจเป็นเหตุปัจจัยสำคัญที่ทำให้โคลอมเบีย เปรู และเอกวาดอร์ออกจากกลุ่ม อย่างไรก็ดี ปรากฏการณ์โดมิโน (Dominoes effect) ในกลุ่ม G20 ไม่เกิดขึ้น ทั้งนี้เนื่องจากประเทศแกนนำของกลุ่มอย่างบราซิลและอินเดียยังคงยึดมั่นในจุดยืนของกลุ่ม

การยืนหยัดในจุดยืนเรื่องสินค้าเกษตรของกลุ่ม G20 ในการประชุมระดับรัฐมนตรีที่แคนคูนเป็นปัจจัยสำคัญประการหนึ่งที่ทำให้การประชุมไม่สามารถบรรลุผลลัพธ์ใดๆได้ อำนาจในการต่อรองของกลุ่ม G20 มาจากประเทศสมาชิกแกนนำในกลุ่มที่กลายมาเป็นดาวรุ่งทางเศรษฐกิจใหม่ของโลกอย่างอินเดีย บราซิล และจีน หลังจากแคนคูน กลุ่ม G20 เป็นหนึ่งในผู้ที่พยายามกอบกู้

การเจรจารอบโดฮา ดำเนินการเจรจาเชิงรุกและนำเสนอทางออกของการเจรจาเรื่องสินค้าเกษตร จนข้อเสนอในเรื่องการเข้าถึงตลาด (Market Access) ของกลุ่มปรากฏในแผนงานและกรอบการเจรจาการค้ารอบโดฮา (31 กรกฎาคม 2547) ซึ่งเป็นความคืบหน้าสำคัญหลังจากความล้มเหลวที่แคนคูน

เมื่อการเจรจาดำเนินไป เป้าหมายของกลุ่ม G20 ยังคงไม่เปลี่ยนแปลง แต่ลงรายละเอียดมากขึ้นในการประชุมระดับรัฐมนตรีครั้งที่หกที่ฮ่องกงในเดือนธันวาคม 2548 กลุ่ม G20 พยายามดักคอประเทศมหาอำนาจที่อุดหนุนสินค้าเกษตรไม่ให้ยักย้ายมาตรการการอุดหนุนสินค้าเกษตรจากกล่องหนึ่งไปอีกกล่องหนึ่ง (Box Shifting) เพื่อรักษาระดับการอุดหนุนสินค้าเกษตรของตนไว้ รวมทั้งต้องการความชัดเจนจากประเทศพัฒนาว่า จะยกเลิกการอุดหนุนการส่งออกสินค้าเกษตรเมื่อใด จนในท้ายที่สุด สหภาพยุโรปยินยอมยกเลิกการอุดหนุนดังกล่าวภายในปี 2556

อย่างไรก็ดี ความไม่เห็นพ้องในกลุ่ม G20 ก็เริ่มปรากฏให้เห็นเช่นเดียวกันโดยเฉพาะในหัวข้อการเข้าถึงตลาดซึ่งเป็นประเด็นเปราะบางของกลุ่ม รอยแยกเริ่มปรากฏขึ้นระหว่างประเทศสมาชิกจากกลุ่มแคร์นส์เก่าและกลุ่ม G33 เช่น กรณีสูตรการลดภาษีศุลกากรสินค้าเกษตร ซึ่งอินเดียและอินโดนีเซียขัดแย้งกับอาร์เจนตินาและประเทศสมาชิกกลุ่ม G20 อื่นๆในแถบลาตินอเมริกา แต่ บราซิลและจีนพยายามวางตัวเป็นกลางเพื่อมิให้รอยแยกดังกล่าวกลายเป็นจุดแตกหักของกลุ่ม

ประเทศแกนนำของกลุ่ม G20 เข้าร่วมในการประชุมเวทีเล็กแต่มีอิทธิพลต่อรอบโดฮา ตั้งแต่การประชุมเบญจภาคี (The Five Interest Parties) ในปี 2547 ต่อเนื่องมาถึงการประชุม G6 ภายหลังการประชุมรัฐมนตรีที่ฮ่องกง อันประกอบไปด้วยสหรัฐฯ สหภาพยุโรป บราซิล อินเดีย ออสเตรเลีย และญี่ปุ่น เวทีการประชุม G6 กลายเป็นเวทีหลักของการเจรจารอบโดฮา เพราะเมื่อที่ประเทศที่เข้าร่วมเจรจาในเวทีนี้ไม่สามารถตกลงกันได้ในเรื่องการลดการอุดหนุนสินค้าเกษตร การเจรจารอบโดฮาก็จำต้องระงับไปโดยปริยาย

นี่อาจเป็นเพียงกลยุทธ์ของประเทศมหาอำนาจในการเจรจาแบบกลุ่มเล็กเพื่อมาครอบงำการเจรจาของประเทศสมาชิกทั้งหมด แต่ก็ปฏิเสธไม่ได้ว่า ประเทศมหาอำนาจมิได้ผูกขาดกำหนดอนาคตของการค้าพหุภาคีแต่เพียงผู้เดียว แต่ต้องอาศัยความร่วมมือจากประเทศกำลังพัฒนาอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ บทบาทของกลุ่ม G20 เป็นประจักษ์พยานที่ชัดเจนอยู่แล้ว.

เอกสารข่าว WTO จัดทำโดย

โครงการจับกระแสองค์การการค้าโลก (WTO Watch)

ได้รับทุนอุดหนุนจากสำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย (สกว.)

เอกสารประกอบ

G20กับการเจรจารอบโดฮา