โดยรังสรรค์ ธนะพรพันธุ์

หนึ่งทศวรรษ WTO

รังสรรค์ ธนะพรพันธุ์

สมบูรณ์ ศิริประชัย

บรรณาธิการ

เอกสารวิชาการหมายเลข 18

โครงการ WTO Watch

(จับกระแสองค์การการค้าโลก)

กุมภาพันธ์ 2551

446 หน้า

เอกสารวิชาการเรื่อง หนึ่งทศวรรษ WTO เล่มนี้ มีวัตถุประสงค์ที่จะประมวลข้อมูลและการวิเคราะห์การทำหน้าที่ขององค์การการค้าโลกในช่วงเวลาหนึ่งทศวรรษแรกขององค์กรโลกบาลแห่งนี้ เอกสารนี้ประกอบด้วยเนื้อหา 10 บท นอกเหนือจากคำนำที่เขียนถึงองค์การการค้าโลกในรอบทศวรรษแรกเพื่อให้เห็นภาพรวมแล้ว ยังมีบทความว่าด้วยกำเนิด WTO สำนักเลขาธิการและผู้อำนวยการ WTO การเข้าเป็นสมาชิก WTO กลไกการระงับข้อพิพาทของ WTO การใช้ Anti-Dumping Duty ทศวรรษแรกของ TRIPs หนึ่งทศวรรษแรกของ GATS การทำข้อตกลงภูมิภาคีและทวิภาคี และอนาคตของ WTO

องค์การการค้าโลกจุติเมื่อวันที่ 1 มกราคม 2538 และมีอายุครบทศวรรษเมื่อวันที่ 31 ธันวาคม 2547 หากพิจารณาแต่เพียงผิวเผินก็อาจคิดว่า องค์การการค้าโลกเป็นเพียงทารกที่ต้องการฟูมฟักเพื่อการเติบโตกล้าแข็ง แท้ที่จริงแล้ว องค์การการค้าโลกใช้เวลา 'ตั้งท้อง' ยาวนานถึง 47 ปี กว่าที่จะ 'คลอด' ได้

            การจัดระเบียบการค้าระหว่างประเทศหลังสงครามโลกครั้งที่สองได้มาแต่ "ข้อตกลงทั่วไปว่าด้วยศุลกากรและการค้า" (General Agreement on Tariffs and Trade: GATT) หาได้ได้มาซึ่ง "องค์การการค้าระหว่างประเทศ" (International Trade Organization: ITO) พร้อมกันด้วย ทั้งนี้
เนื่องจากรัฐสภาอเมริกันไม่ยอมพิจารณาให้สัตยาบันกฎบัตรฮาวานา (Havana Charter) ITO จึงตายทั้งกลม ในขณะที่ GATT มีผลบังคับใช้ตั้งแต่วันที่ 1 มกราคม 2491 แม้ GATT จะมีสำนักเลขาธิการ (GATT Secretariat) ทำหน้าที่แม่บ้าน แต่ GATT มีฐานะเป็นเพียงข้อตกลงการค้าพหุภาคี หาได้มีฐานะเป็นองค์กรโลกบาลที่มีหน้าที่ดูแลการจัดระเบียบและการปฏิบัติตามระเบียบการค้าระหว่างประเทศไม่ นานาประเทศจึงโหยหาองค์กรระหว่างประเทศที่ทำหน้าที่ดังกล่าวนี้

            องค์การการค้าโลกเป็นผลผลิตของการเจรจาการค้าพหุภาคีรอบอุรุกวัย (Uruguay Round) การเจรจาการค้าพหุภาคีรอบดังกล่าว มิได้ 'คลอด' เฉพาะแต่องค์กรโลกบาลแห่งใหม่เท่านั้น หากยังให้กำเนิด GATT 1994 อันเป็นระเบียบการค้าระหว่างประเทศระเบียบใหม่ควบคู่กับ GATT 1947 ซึ่งมีมาแต่ดั้งเดิม องค์การการค้าโลกมีหน้าที่ดูแลให้มวลสมาชิกปฏิบัติตามระเบียบการค้าระหว่างประเทศ ทั้ง GATT 1947 และ GATT 1994

GATT 1994 ก่อให้เกิดระเบียบใหม่ 2 ระเบียบ และกลไกใหม่ 2 กลไก ระเบียบใหม่อันเป็นผลผลิตของการเจรจาการค้าพหุภาคีรอบอุรุกวัย ได้แก่ ข้อตกลงทั่วไปว่าด้วยการค้าบริการ (General Agreement on Trade in Services: GATS) และข้อตกลงว่าด้วยทรัพย์สินทางปัญญาที่เกี่ยวข้องกับการค้า (Agreement on Trade-Related Aspects of Intellectual Property Right: TRIPS) ส่วนกลไกใหม่ที่ตกทอดแก่องค์การการค้าโลก ได้แก่ กลไกการไกล่เกลี่ยข้อพิพาท (Dispute Settlement Mechanism) และกลไกการประเมินนโยบายการค้า (Trade Policy Review Mechanism) ของมวลสมาชิก

            การเจรจาการค้าพหุภาคีรอบอุรุกวัยยังผลให้ระเบียบการค้าระหว่างประเทศขยายออกไป และจะขยายมากยิ่งขึ้นไปอีกหากการเจรจารอบโดฮาบรรลุผล การขยายขอบเขตระเบียบการค้าระหว่างประเทศเป็นไปในทิศทางที่ออกนอกปริมณฑลของการค้าระหว่างประเทศในความหมายดั้งเดิม นอกจากจะก้าวล่วงไปจัดระเบียบว่าด้วยทรัพย์สินทางปัญญาแล้ว ยังมีแนวโน้มที่จะก้าวล่วงไปจัดระเบียบสิ่งแวดล้อม ระเบียบการลงทุนระหว่างประเทศ และอื่นๆอีกด้วย ข้อดีของพัฒนาการดังกล่าวนี้ ก็คือ ระบบการค้าโลกแปรเปลี่ยนไปเป็นระบบที่ยึดกฎกติกาที่ชัดเจนมากขึ้น (Rule-Based Trading System) แต่ข้อเสียก็คือ ภาคีองค์การการค้าโลกต้องสูญเสียอธิปไตยในการกำหนดนโยบายของตนเอง การสูญเสียปริมณฑลด้านนโยบาย (Policy Space) ดังกล่าวนี้ ก่อให้เกิดต้นทุนแก่มวลสมาชิก รวมทั้งประเทศที่ต้องการเป็นสมาชิกใหม่มากขึ้น ซึ่งยังผลให้ประโยชน์สุทธิที่ได้จากการเป็นสมาชิกองค์การการค้าโลกลดน้อยถอยลง

            ประเทศด้อยพัฒนามีข้อกังขาเพิ่มขึ้นตามลำดับว่า ระเบียบการค้าระหว่างประเทศภายใต้องค์การการค้าโลกเป็นระเบียบที่เป็นธรรมมากน้อยเพียงใด ความกังขาดังกล่าวนี้เกิดจากข้อเท็จจริงอย่างน้อย 2 ประการ

ประการแรก         ประเทศด้อยพัฒนาไม่มีศักยภาพทั้งทางเศรษฐกิจและการเมืองในการ 'เล่นเกม' ระนาบเดียวกับประเทศที่พัฒนาแล้ว ระบบการค้าโลกที่ยึดกฎกติกาเป็นที่ตั้ง ย่อมต้องการให้มวล
สมาชิก 'เล่นเกม' ภายใต้กฎกติกาชุดเดียวกัน (Level Playing Field) โดยกล่าวอ้างว่า การ 'เล่นเกม' ภายใต้กฎกติกาชุดเดียวกันนับเป็นการ 'เล่นเกม' ที่เป็นธรรม แต่ประเทศด้อยพัฒนาเริ่มตระหนักมากขึ้นเรื่อยๆว่า ประเทศด้อยพัฒนาไม่สามารถแข่งขันกับประเทศที่พัฒนาแล้วได้ และถึงขั้นอาจไม่สามารถพัฒนาได้ หาก 'เล่นเกม' ภายใต้กฎกติกาชุดเดียวกับประเทศที่พัฒนาแล้ว เสียงเรียกร้องให้มีการปฏิบัติต่อประเทศด้อยพัฒนาเป็นพิเศษและแตกต่าง (Special and Differential Treatment) จึงดังขรม

            ประการที่สอง      ประเทศที่พัฒนาแล้ว โดยเฉพาะอย่างยิ่งสหรัฐอเมริกาและสหภาพยุโรป มิได้ 'เล่นเกม' ตามกฎกติกาภายใต้องค์การการค้าโลกอย่างเคร่งครัด มีการเล่นแร่แปรธาตุกฎกติกาเหล่านั้น อาทิเช่น เมื่อมีข้อตกลงในการทลายกำแพงภาษี เพื่อให้การค้าระหว่างประเทศเป็นไปโดยเสรี ประเทศมหาอำนาจกลับไปสร้างกำแพงกีดขวางการค้าระหว่างประเทศที่มิใช่ภาษีศุลกากร (Non-Tariff Barriers) ดังเช่น มาตรการสุขอนามัยและสุขอนามัยพืช (Sanitary and Phytosanitary Measures) การอ้างอิงความเสียหายอันเกิดจากการทุ่มตลาด (Dumping) และการใช้อากรต่อต้านการทุ่มตลาด (Anti-Dumping Duty) ในการปกป้องอุตสาหกรรมภายในประเทศ ในประการสำคัญ ทั้งสหรัฐอเมริกาและสหภาพยุโรปต่างไม่ปฏิบัติตามข้อตกลงภายใต้การเจรจารอบอุรุกวัยในการลดการอุดหนุนและปกป้องการผลิตสินค้าเกษตร มีการเสกสรรค์มาตรการกล่อง และเล่นแร่แปรธาตุกับมาตรการกล่อง (Box Shifting) เพื่ออำพรางการไม่ 'เล่นเกม' ตามกฎกติกาขององค์การการค้าโลกโดยเคร่งครัด กฎกติกาภายใต้องค์การการค้าโลกเป็นกฎกติกาที่เป็นธรรมหรือไม่ เป็นประเด็นที่ถกเถียงกันโดยหาข้อยุติมิได้ ขึ้นอยู่กับผลประโยชน์ของแต่ละประเทศ แต่ประเทศด้อยพัฒนาดูเหมือนจะมีความเห็นร่วมกันว่า ระเบียบการค้าระหว่างประเทศที่มีผลบังคับใช้ในปัจจุบันไม่เกื้อกูลกระบวน
การพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมในประเทศโลกที่สาม

            กลไกการไกล่เกลี่ยข้อพิพาทที่สร้างขึ้นในการเจรจาการค้าพหุภาคีรอบอุรุกวัย ซึ่งตกเป็นมรดกขององค์การการค้าโลกในปัจจุบัน แม้จะมิอาจอวดอ้างได้ว่าเป็นกลไกที่มีประสิทธิภาพ แต่ก็ดีกว่ากลไก
ภายใต้ GATT 1947 และมีส่วนช่วยป้องกันการก่อเกิดสงครามการค้าระหว่างประเทศ ประเทศด้อยพัฒนาไม่เสียเปรียบประเทศพัฒนาแล้วมากนักในยามที่เกิดข้อพิพาททางการค้า เพราะอย่างน้อยที่สุดก็มีองค์การการค้าโลกเป็นที่พึ่ง กระนั้นก็ตาม ความเชื่องช้าในการวินิจฉัยข้อพิพาทก็ดี และอิทธิพลของประเทศมหาอำนาจในการคัดสรรคณะผู้วินิจฉัยข้อพิพาทก็ดี ยังเป็นประเด็นที่ต้องแก้ไข

            กลไกการประเมินนโยบายการค้าของมวลสมาชิก อันเป็นกลไกใหม่ที่มาพร้อมกับองค์การการค้าโลก มีประโยชน์ในการประเมินว่า เส้นทางการค้าระหว่างประเทศของสมาชิกแต่ละประเทศเบี่ยงเบนจากเส้นทางเสรีนิยมหรือไม่ หากมีการเบี่ยงเบน องค์การการค้าโลกมีหน้าที่ในการดำเนินการให้สมาชิกทั้งมวลยังคงเดินบนเส้นทางการค้าเสรีต่อไป

            เมื่อองค์การการค้าโลกมีอายุครบหนึ่งทศวรรษเมื่อวันที่ 31 ธันวาคม 2547 องค์กรโลกบาลแห่งนี้มีสมาชิก 148 ประเทศ โดยที่เมื่อแรกก่อตั้งมีสมาชิกเพียง 76 ประเทศ อาณาจักรขององค์การการค้าโลกครอบคลุมปริมณฑลของสังคมเศรษฐกิจโลก ประเทศที่ยังอยู่นอกปริมณฑลขององค์การการค้าโลกยังต้องการที่จะเข้าเป็นสมาชิกองค์กรโลกบาลแห่งนี้ เพราะได้ประโยชน์จากหลักการปฏิบัติเยี่ยงชาติที่ได้รับความอนุเคราะห์ยิ่ง (The Most-Favoured Nation Principle: MFN) ซึ่งเกื้อกูลการเข้าถึงตลาดของภาคีสมาชิกกว่าร้อยประเทศ กระนั้นก็ตามกระบวนการรับสมาชิกองค์การการค้าโลกกลับเชื่องช้าและกินเวลาอย่างเหลือเชื่อ โดยที่ในช่วงเวลาหลังนี้กว่าจะได้เป็นสมาชิกองค์การการค้าโลกได้ต้องใช้เวลาเจรจาเกินกว่าทศวรรษ

            องค์การการค้าโลกมีขนาดใหญ่โตและอุ้ยอ้าย ในขณะที่ประเทศมหาอำนาจต้องการขยายระเบียบการค้าระหว่างประเทศให้ครอบคลุมสิ่งที่ตนเองจะได้ประโยชน์ แต่ประเทศด้อยพัฒนา ซึ่งได้บทเรียนในอดีต ต่างระมัดระวังมิให้ระเบียบใหม่ไม่เกื้อกูลกระบวนการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมของประเทศตน การขยายระเบียบการค้าระหว่างประเทศจึงเป็นไปได้ยากยิ่ง เพราะองค์การการค้าโลกยึดกฎคะแนนเสียงเอกฉันท์ เมื่อประเทศมหาอำนาจผลักดันการขยายระเบียบการค้าระหว่างประเทศในทิศทางที่ต้องการมิได้ จึงหันไปทำข้อตกลงการค้าเสรีทั้งระดับภูมิภาคี (Regionalism) และทวิภาคี (Bilateralism) ข้อตกลงการค้าเสรีและเขตการค้าเสรีจึงผุดขึ้นจำนวนมาก ยังผลให้ระเบียบการค้าระหว่างประเทศมีทั้งระเบียบพหุภาคี ภูมิภาคี และทวิภาคี กฎกติกาการค้าระหว่างประเทศเหล่านี้พันกันอย่างยุ่งเหยิงดุจเดียวกับการพันกันของเส้นสปาเก็ตตีในชาม (Spaghetti Bowl Effects) ความเป็นไปดังกล่าวนี้ก่อให้เกิดคำถามเกี่ยวกับอนาคตขององค์การการค้าโลก

            ในเดือนมิถุนายน 2546 องค์การการค้าโลกแต่งตั้งผู้ทรงคุณวุฒิ 8 ท่าน โดยมีนายปีเตอร์ ซัทเธอร์แลนด์ (Peter Sutherland) อดีตผู้อำนวยการองค์การการค้าโลกเป็นประธานเพื่อให้จัดทำรายงานว่าด้วยการปฏิรูปองค์การการค้าโลก ซึ่งปรากฏต่อมาในชื่อ The Future of the WTO: Addressing Institutional Changes in the New Millennium (2004) ข้อเสนอที่ปรากฏในรายงานนี้เป็นที่วิพากษ์วิจารณ์กันโดยทั่วไป

ประเทศมหาอำนาจไม่พอใจองค์การการค้าโลก เพราะไม่สามารถขยายระเบียบการค้าระหว่างประเทศให้ครอบคลุมปริมณฑลที่เป็นประโยชน์แก่ตน ประเทศด้อยพัฒนาไม่พอใจองค์การการค้าโลก เพราะระเบียบการค้าระหว่างประเทศที่ดำรงอยู่ในปัจจุบันไม่เกื้อกูลการพัฒนาของประเทศโลกที่สาม ดูเหมือนว่าใครต่อใครพากันไม่พอใจองค์การการค้าโลก แต่องค์การการค้าโลกจะยังคงมีชีวิตสืบต่อไปในอนาคตเท่าที่เห็น

เอกสารวิชาการนี้ประมวลข้อมูลและบทวิเคราะห์ว่าด้วยองค์การการค้าโลกในด้านต่างๆ เป็นประโยชน์แก่สาธารณชนในการทำความเข้าใจเกี่ยวกับองค์การการค้าโลกและระเบียบเศรษฐกิจระหว่างประเทศ ซึ่งนับวันตั้งแต่จะซับซ้อนซ่อนเงื่อนมากขึ้นเรื่อยๆ

หมายเหตุ เอกสารวิชาการชุดนี้เป็นผลงานของโครงการ WTO Watch (จับกระแสองค์การการค้าโลก)

หาอ่านเอกสารนี้ได้จาก www.thailandwto.org/Doc/Pub/Academicpaper_18.pdf