สุเทพ วิไลเลิศ

คณะกรรมการรณรงค์เพื่อการปฏิรูปสื่อ (คปส)

การเลือกตั้งทั่วไปที่มีขึ้นเมื่อ 23 ธันวาคม 2550 หลังจากมีการรัฐประหาร 19 กันยายน 2549 อาจกล่าวได้ว่าเป็นห้วงเวลาที่สังคมไทยได้กลับเข้าสู่ภาวะที่เป็นประชาธิปไตยมากขึ้น แม้ว่าความขัดแย้งทางการเมืองยังคงดำรงอยู่ภายในสังคมอย่างแน่ชัดก็ตาม แต่สิ่งที่ควรพิจารณาและทบทวนเป็นอย่างยิ่งคือความเปลี่ยนแปลงเชิงนโยบายที่เกิดขึ้นในระยะเวลา 461 วัน ซึ่งการบริหารบ้านเมืองตกอยู่ภายใต้กลไกที่มาจากการแต่งตั้งของ คปค. หรือคณะปฏิรูปการปกครองในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข ซึ่งเป็นคณะบุคคลที่นำกำลังทหารเข้ายึดอำนาจจากรัฐบาลทักษิณ ชินวัตร

ไม่ว่าข้อขัดแย้งจากจุดยืนต่อการใช้อำนาจและอาวุธเข้ายึดอำนาจรัฐจะเป็นเช่นใด สิ่งที่ปฏิเสธไม่ได้คือผลพวงจากการรัฐประหาร นอกจากการแต่งตั้งรัฐบาลสุรยุทธ์ จุลานนท์ เข้าบริหารประเทศแล้ว คปค. ได้จัดตั้งกลไกที่กุมอำนาจนิติบัญญัติขึ้นคณะหนึ่งจำนวน 242 คน ในนามสภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) ซึ่งภายหลังองค์กรแห่งนี้ได้ออกกฎหมายมาบังคับใช้เพิ่มเติม ตลอดระยะเวลาดังกล่าวมีพระราชบัญญัติหรือกฎหมายกว่า 60 ฉบับผ่านเข้าสู่การพิจารณาและมีผลบังคับใช้ ซึ่งกฎหมายหลายฉบับส่งผลกระทบต่อสิทธิและเสรีภาพของประชาชนโดยตรง ทั้งในมิติของการจัดสรรทรัพยากร ระบบการศึกษา กิจการของรัฐ การจัดตั้งองค์กรอิสระ และกลไกทางการเมือง ซึ่งกฎหมายดังกล่าวจะมีผลบังคับใช้สืบเนื่องต่อไปในระยะยาว

สำหรับกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับสิทธิเสรีภาพในการสื่อสารของภาคประชาชนและสื่อมวลชน นอกเหนือจากที่ปรากฏหลักการในมาตรา 45 46 และ 47 ตามรัฐธรรมนูญฉบับ ปี 2550 แล้ว ในช่วงเวลาของการรัฐประหาร สนช. มีการจัดทำและปรับปรุงแก้ไขกฎหมายสื่อขึ้นบังคับใช้ ซึ่งต้องบันทึกไว้ว่านับเป็นครั้งแรกของสังคมไทยที่มีการแก้ไขกฎหมายสื่อพร้อมกันทีเดียวหลายฉบับ หรืออาจเรียกได้ว่าเป็นการจัดทำ "ชุดกฎหมายสื่อ" ขึ้นใหม่ ซึ่งสาระปรากฏทั้งในด้านที่เกี่ยวข้องกับการควบคุมเนื้อหาสื่อ และการจัดการโครงสร้างสื่อที่เกี่ยวข้องกับกรรมสิทธิ์และความเป็นเจ้าของ

กฎหมายที่เข้าสู่วาระการพิจารณาของ สนช. มีทั้งสิ้น 7 ฉบับ บังคับใช้แล้ว 3 ฉบับ ได้แก่ พระราชบัญญัติว่าด้วยการกระทำความผิดเกี่ยวกับคอมพิวเตอร์ พ.ศ. 2550, พระราชบัญญัติจดแจ้งการพิมพ์ พ.ศ. 2550 และ พระราชบัญญัติองค์การกระจายเสียงและแพร่ภาพสาธารณะแห่งประเทศไทย พ.ศ. 2551

ส่วนที่อยู่ระหว่างรอประกาศในราชกิจจานุเบกษาหรือประกาศใช้อย่างเป็นทางการ จำนวน 2 ฉบับ ได้แก่ ร่างพระราชบัญญัติการประกอบกิจการกระจายเสียงและกิจการโทรทัศน์ พ.ศ. ... และ ร่างพระราชบัญญัติภาพยนตร์และวีดิทัศน์ พ.ศ. …

ส่วนอีก 3 ฉบับ ยังไม่ผ่านการพิจารณาของ สนช. แต่ที่มีการจัดทำฉบับร่างขึ้นแล้วคือ ร่างพระราชบัญญัติปราบปรามวัตถุยั่วยุพฤติกรรมอันตราย พ.ศ. ... ส่วนที่ปรากฏในวาระของ สนช. คือ ร่างพระราชบัญญัติกองทุนส่งเสริมภาพยนตร์ พ.ศ. …ซึ่งยังไม่รวมถึงการเตรียมการเพื่อแก้ไขพระราชบัญญัติองค์กรจัดสรรคลื่นความถี่ และกำกับกิจการวิทยุกระจายเสียง วิทยุโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคม พ.ศ. 2543 เพื่อให้สอดคล้องกับรัฐธรรมนูญที่มีการแก้ไขในบางส่วน กฎหมายแต่ละฉบับมีสาระโดยสังเขปดังนี้

พระราชบัญญัติว่าด้วยการกระทำความผิดเกี่ยวกับคอมพิวเตอร์ พ.ศ. 2550 ประกาศราชกิจจานุเบกษา วันที่ 18 มิถุนายน พ.ศ.2550 มีผลบังคับใช้ 19 กรกฎาคม 2550 เดิมกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับสื่ออิเล็คโทรนิคหรือสื่อใหม่นี้ครอบคลุมเฉพาะการป้องกันและปราบปราม โดยยังไม่มีร่างกฎหมายว่าด้วยการคุ้มครองข้อมูลส่วนบุคคลมาใช้บังคับร่วมกัน สารกฎหมายให้อำนาจเจ้าหน้าที่ของรัฐอย่างมากในการตรวจสอบข้อมูลทั้งโดยผ่านศาลและอำนาจโดยตรงของ เจ้าหน้าที่ อาทิ กำหนดว่าผู้ให้บริการอินเตอร์เน็ท (Internet Service Providers-ISP) ต้องเก็บข้อมูลเพื่อให้เจ้าหน้าที่รัฐตรวจสอบการใช้อินเทอร์เน็ตของบุคคลย้อนหลัง 90 วัน เจ้าหน้าที่รัฐสามารถเข้า ค้น ยึด อายัด สื่อคอมพิวเตอร์ได้ไม่ต่างจากอดีตที่มีกฎหมายให้มีการยึดแท่นพิมพ์ หรือจับกุมเครื่องส่งกระจายเสียงสื่อวิทยุและโทรทัศน์ได้ ความผิดทางอาชญากรรมเกี่ยวกับคอมพิวเตอร์ เป็นคนละเรื่อง กับเสรีภาพการนำเสนอข้อมูลและแสดงความคิดเห็นผ่านสื่ออินเตอร์เน็ต เพราะการพูด การเขียน การแสดงความคิดเห็น ไม่ใช่อาชญากรรม การอ้างเรื่องการควบคุมเว็บไซต์ลามกอนาจารพร้อมเว็บไซต์ทางการเมือง จะเป็นการควบคุม ปิดกั้น ความคิดเห็นของประชาชนทั้งพื้นที่ส่วนตัวและสาธารณะ

พระราชบัญญัติจดแจ้งการพิมพ์ พ.ศ. 2550 ประกาศราชกิจจานุเบกษา วันที่ 18 ธันวาคม 2550 มีผลบังคับใช้ 19 ธันวาคม 2550 โดยเนื้อหาสาระมีความก้าวหน้ามากกว่า พรบ.การพิมพ์ 2484 ที่เดิมเคยให้อำนาจตำรวจในการสั่งเก็บและห้ามเผยแพร่หนังสือที่เข้าข่ายขัดต่อความผิดตามประมวลกฎหมายอาญา รวมถึงการสั่งปิดโรงพิมพ์ จุดสำคัญคือการยกเลิกเนื้อหาที่ไม่จำเป็นออก คงไว้แต่การเปิดและปิดสื่อ ตัวบรรณาธิการและเจ้าของ คุณสมบัติเปิดกว้างมากขึ้น แต่อย่างไรก็ตามในระยะก่อนการประกาศใช้กฎหมายตำรวจยังมีการสั่งยึดและห้ามเผยแพร่หนังสือที่มีเนื้อหาเกี่ยวข้องกับประชาธิปไตยและสถาบันกษัตริย์

พระราชบัญญัติองค์การกระจายเสียงและแพร่ภาพสาธารณะแห่งประเทศไทย พ.ศ. 2551 ประกาศราชกิจจานุเบกษา วันที่ 14 มกราคม 2551 มีผลบังคับใช้ 15 มกราคม 2551 สาระสำคัญคือการกำหนดให้มีองค์การกระจายสียงและแพร่ภาพสาธารณะแห่งประเทศไทย โดยได้รับงบประมาณจากรัฐผ่านการจัดเก็บภาษีสรรพสามิตหรือภาษีเหล้าและบุหรี่ ในอัตราร้อยละ 5 ต่อปี หรือปีละไม่เกิน 2,000 ล้านบาท ด้านโครงสร้างให้มีคณะกรรมการนโยบายมาจากการสรรหาจำนวน 9 คน อีกทั้งยังเปิดช่องให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการเป็น "สภาผู้ชมและผู้ฟังรายการ" แต่กำหนดให้เป็นเพียงผู้เสนอความคิดเห็นและคำแนะนำต่อการผลิตรายการ ทั้งนี้ในบทเฉพาะกาลได้ระบุให้ได้รับกรรมสิทธิ์ในกิจการและคลื่นความถี่ที่เดิมสำนักนายกรัฐมนตรีได้มาโดยการยึดสัมปทานคืนจากผู้ถือหุ้นสถานีโทรทัศน์ไอทีวี

ร่าง พระราชบัญญัติการประกอบกิจการกระจายเสียงและกิจการโทรทัศน์ พ.ศ. ... สนช. ผ่านการพิจารณา วาระ 2 และ 3 เมื่อ 21 ธันวาคม 2550 และอยู่ระหว่างรอประกาศราชกิจจานุเบกษา สาระสำคัญคือการยกเลิก พรบ.วิทยุกระจายเสียงและวิทยุโทรทัศน์ ปี 2498, 2502, 2521 และ 2530 แต่โดยภาพรวมรัฐยังคงกรรมสิทธิ์ความเป็นเจ้าของสื่อในหน่วยงานรัฐ ที่สำคัญ พร้อมขยายอำนาจที่จะสื่อสารในฐานะกระบอกเสียงของรัฐ ผ่านโครงสร้างสื่อบริการสาธารณะในระดับพื้นที่ เช่นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และคุ้มครองเอกชนที่ได้รับสัมปทานจากรัฐให้สามารถดำเนินการต่อเนื่องได้ ส่วนวิทยุชุมชนไม่ได้รับความคุ้มครองโดยตรงหากมีการประกาศใช้กฎหมายนี้ วิทยุชุมชนจะมีความผิดตามกฎหมายทันที จึงต้องเข้าสู่กระบวนการให้ใบอนุญาตชั่วคราวภายใต้การดำเนินการของ กทช.และคณะอนุกรรมการวิทยุกระจายเสียงและวิทยุโทรทัศน์

ด้านการควบคุมปิดกั้นด้านเนื้อหากฎหมายนี้ให้อำนาจรัฐในการสั่งเซ็นเซอร์ หรือ สั่งถอดรายการได้ด้วยวาจาหากเห็นว่ารายการวิทยุและโทรทัศน์นั้นๆ เข้าข่ายรายการที่มีเนื้อหาสาระที่ก่อให้เกิดการล้มล้างการปกครองในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข หรือที่มีผลกระทบต่อความมั่นคงของรัฐ ความสงบเรียบร้อยหรือศีลธรรมอันดีของประชาชนฯ ซึ่งคำนิยามยังขาดความชัดเจนเปิดช่องให้เกิดการตีความของรัฐ อันนำไปสู่การเลือกปฏิบัติ และการละเมิดสิทธิเสรีภาพของสื่อมวลชนและประชาชนได้

ด้านบทลงโทษทางอาญาสูงกว่า พรบ. วิทยุโทรทัศน์ พ.ศ. 2498 จากเดิมจำคุก 2 ปี ปรับ 100,000 บาท กฎหมายฉบับใหม่เพิ่มโทษอาญา ในมาตรา 80 ว่าผู้ใดออกอากาศโดยไม่ได้รับใบอนุญาตต้องระวางโทษจำคุกไม่เกิน 5 ปี หรือปรับไม่เกิน 5,000,000 บาท ดังนั้นสถานีวิทยุที่ยังไม่มีใบอนุญาต คือกลุ่มวิทยุชุมชนและกลุ่มวิทยุท้องถิ่นที่เกิดขึ้นหลังรัฐธรรมนูญ ปี 2540 ปัญหาเฉพาะหน้าคือ ทันทีที่กฎหมายฉบับนี้มีผลบังคับใช้วิทยุขนาดเล็กทั้งหมดจะถูกกฎหมายทำให้เถื่อนทันทีและรัฐใช้เป็นเงื่อนไขในการดำเนินคดีได้ อาจเปิดช่องให้เกิดการเลือกปฏิบัติ และจะก่อให้เกิดบรรยากาศความกลัวต่ออำนาจรัฐมากขึ้น ช่วงเปลี่ยนผ่านที่จะบังคับใช้กฎหมายนี้จึงมีความสำคัญไม่น้อย

ร่างพระราชบัญญัติภาพยนตร์และวีดิทัศน์ พ.ศ. … สนช. ผ่านการพิจารณา วาระ 2 และ 3 เมื่อ 21 ธันวาคม 2550 และอยู่ระหว่างรอประกาศราชกิจจานุเบกษา สาระสำคัญคือให้มีการจัดตั้งคณะกรรมการภาพยนตร์และวีดิทัศน์โดยกรรมการมาจากหน่วยงานรัฐ อาทิ กระทรวงวัฒนธรรม กระทรวงกลาโหม กรมศิลปากร และยังคงให้รัฐมีอำนาจในการตรวจพิจารณา อนุญาต และสามารถสั่งห้ามฉายและเผยแพร่ได้เช่นเดิม แม้จะระบุให้มีการจัดระดับเนื้อหาสำหรับกลุ่มผู้ชมหรือการจัดเรตติ้งซึ่งเป็นสิ่งใหม่ที่น่าจะสอดคล้องกับสภาพสังคม แต่ท้ายสุดยังคงให้มีการเซ็นเซอร์โดยรัฐได้ และเนื้อหาที่กฎหมายระบุให้ต้องพิจารณาคือเรื่องที่ขัดต่อศีลธรรมและและความมั่นคงเช่นเดิม

หากประมวลเนื้อหาของกฎหมายทุกฉบับที่ผ่านการพิจารณาของ สนช. สาระสำคัญที่เชื่อมโยงถึงกันคือเรื่องการควบคุมและจำกัดสิทธิเสรีภาพในการสื่อสาร การแสดงความคิดเห็นและการแสดงออกของประชาชนผ่านสื่อของประชาชนและสื่อมวลชนไม่น้อยเลยทีเดียว รวมทั้งการขยายอำนาจเข้าไปควบคุมสื่อใหม่เช่นอินเทอร์เน็ตที่นับวันจะมีอิทธิพลต่อคนในสังคมเป็นอย่างมาก อีกทั้งหากพิจารณาด้านการควบคุมเนื้อหาเฉพาะยังคงเน้นไปที่ความมั่นคง ศีลธรรม สถาบันกษัตริย์ ซึ่งมีช่องว่างและก่อให้เกิดการเลือกปฏิบัติในการใช้อำนาจทางกฎหมายเป็นเครื่องมือในการควบคุมประชาชน และกลุ่มคนที่มีความคิดเห็นต่างจากผู้ยึดกุมอำนาจรัฐในแต่ละขณะ

การจัดการโครงสร้างสื่อที่เดิมมีพระราชบัญญัติองค์กรจัดสรรคลื่นความถี่ กำกับกิจการกระจายเสียง กิจการโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคม พ.ศ. 2543 ตามเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญ ปี 2540 กำหนดให้เป็นหน้าที่ขององค์กรอิสระ คือ กทช. และ กสช. ซึ่งรัฐธรรมนูญ ปี 2550 มีการปรับแก้และระบุให้มีการยุบรวมองค์กรอิสระดังกล่าวให้มีหนึ่งองค์กร ดังนั้นการแก้ไขพระราชบัญญัติฉบับนี้จึงจะต้องเกิดขึ้นเพื่อให้สอดคล้องกับรัฐธรรมนูญ แต่อย่างไรก็ตามการที่ สนช. ออกกฎหมายเปิดช่องให้เกิดการจัดสรรคลื่นความถี่ในขณะนี้ ทั้งการได้กรรมสิทธิ์ในคลื่นความถี่ขององค์การกระจายเสียงและแพร่ภาพสาธารณะแห่งประเทศไทย การให้ใบอนุญาตชั่วคราวแก่วิทยุขนาดเล็กที่มีทั้งวิทยุชุมชนและวิทยุท้องถิ่นที่หารายได้ที่กำลังจะเกิดขึ้น จะถือเป็นจุดเปลี่ยนที่อาจนำไปสู่ความสับสนต่อทิศทางในการปฏิรูปสื่ออีกครั้ง

หากทิศทางในการผลักดันแก้ไขเพื่อให้ประชาชนได้รับสิทธิเสรีภาพในการสื่อสาร ในอันที่จะแสดงออกซึ่งความคิดเห็น ความเชื่อ การดำรงอยู่ร่วมกันด้วยความแตกต่างอย่างมีศักดิ์ศรี ได้โดยอิสระ มิได้ถูกผลักดันอย่างเป็นขั้นตอนอย่างมีหลักการ แต่อาศัยเพียงอำนาจและช่วงเวลานอกเหนือวิถีประชาธิปไตยผลักดันให้เกิดขึ้น อาจเห็นภาพความสำเร็จได้อย่างฉาบฉวยได้บ้างแต่ก็ไม่มีหลักประกันในระยะยาว ทิศทางการปฏิรูปสื่อจะคดงอหรือเหยียดเป็นเส้นตรงมุ่งไปสู่สิทธิเสรีภาพของประชาชนคงขึ้นอยู่กับหลายฝ่ายที่เห็นแตกต่างกัน