ประชาไท - 14 ส.ค. 50 เมื่อวันที่ 13 สิงหาคม เวลา 13.00 น ที่ห้องประชุม จิ๊ด เศรษฐบุตร คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ (มธ.) รศ.ดร.ธเนศ อาภรณ์สุวรรณ ผู้อำนวยการโครงการเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ศึกษา คณะศิลปศาสตร์ มธ. ปาฐกถาในหัวข้อ "ฐานะและบทบาททางประวัติศาสตร์ของรัฐธรรมนูญในระบบประชาธิปไตยไทย" ในรายการเสวนา "แลไปข้างหน้า สังคม-การเมืองไทยหลังลงประชามติ 19 สิงหา" จัดโดยเครือข่าย 19 กันยา ต้านรัฐประหาร และกลุ่มพลเมืองภิวัฒน์

00000

ธเนศ อาภรณ์สุวรรณ

ผู้อำนวยการโครงการเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ศึกษา

คณะศิลปศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์

"ฐานะและบทบาททางประวัติศาสตร์ของรัฐธรรมนูญ
ในระบบประชาธิปไตยไทย"

ขณะนี้มีการพูดและถกเถียงกันมากถึงอนาคตและชะตาของร่างรัฐธรรมนูญฉบับปี 2550 การปาฐกถาของผมในวันนี้ จะไม่ร่วมขบวนในการวิวาทะระหว่างฝ่ายรับกับฝ่ายไม่รับรัฐธรรมนูญ แต่อยากใช้เวลาไม่มากนัก ในการเสนอข้อคิดและข้อสังเกตว่าด้วยรัฐธรรมนูญกับประชาธิปไตยไทยในมุมมองทางประวัติศาสตร์

ผมขอเริ่มต้นด้วยการตั้งข้อสังเกตว่าอะไรคือสิ่งที่แปลกและประหลาดของรัฐธรรมนูญไทย ในโลกของรัฐธรรมนูญหรือระบบปกครองภายใต้กฎหมายรัฐธรรมนูญ ผมพบว่าความประหลาดของมันนั้น อยู่ที่ ความสามารถของมันที่รวบรวมและดำรงไว้ซึ่งความขัดกันในตัวเองและกับสังคมการเมืองที่รัฐธรรมนูญมุ่งจะปกครองอย่างมาก จนกระทั่งทำให้ในหลายวาระ ซึ่งอาจกล่าวได้ว่าเวลาส่วนใหญ่ของรัฐธรรมนูญไทย ไม่ได้ทำในสิ่งที่ตัวเองมีจุดมุ่งหมายจะทำ นั่นคือการดำรงไว้ซึ่งการเป็นกฎหมายสูงสุดของระบอบปกครอง ที่เรียกว่าประชาธิปไตย เพราะว่าอำนาจสูงสุดของประเทศนั้นมาจากปวงชน ในเวลาต่อมารัฐธรรมนูญได้รับการคาดหวังให้เป็นกติกาสูงสุดในการกำหนดความสัมพันธ์ระหว่างประชาชนกับรัฐและระหว่างสถาบันปกครองหลักของรัฐด้วยกัน (สมชาย ปรีชาศิลปกุล, อภิรัฐธรรมนูญไทย, 2550: 1)

ทว่า ในความเป็นจริงหลังจากการเปลี่ยนแปลงการปกครองในปี พ.ศ. 2475 เป็นต้นมา ความขัดแย้งในตัวมันเองก็ค่อยๆ ปรากฏให้เห็นชัดเจนมากขึ้นเป็นลำดับ นั่นคือการที่รัฐธรรมนูญไทยไม่ได้ทำหน้าที่ของการเป็นกฎหมายสูงสุดอย่างเป็นจริงเป็นจังมาเลยก็ว่าได้ ในช่วงระยะเวลา 75 ปีที่ผ่านมานั้น มีการยกเลิกและฉีกทิ้งรัฐธรรมนูญแล้วประกาศใช้ใหม่รวมทั้งสิ้น 17 ฉบับ (รวมธรรมนูญการปกครองด้วย) อายุโดยเฉลี่ยของรัฐธรรมนูญจึงตกราว 4 ปี 5 เดือน สั้นกว่ากฎหมายและระเบียบว่าด้วยการแต่งกายของนักศึกษามหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์เสียอีก

ตรงกันข้าม จากการปฏิบัติที่ผ่านมา ได้สร้างความหมายที่แตกต่างจากคนอื่นของรัฐธรรมนูญไทยขึ้นมา นั่นคือรัฐธรรมนูญคือผลรวมของบรรดากฎหมายทั้งหลายที่ใช้อยู่ในอาณาจักรหรือประเทศ มองอีกด้านหนึ่งรัฐธรรมนูญกลายเป็นอัตชีวประวัติของสัมพันธภาพทางอำนาจ (เสน่ห์ จามริก, การเมืองไทยกับพัฒนาการรัฐธรรมนูญ, 2529:24) ไม่มีอะไรเกี่ยวข้องอย่างมีนัยสำคัญต่อการเป็นกติกาหรือกฎหมายสูงสุดในการปกครองบ้านเมืองในนามของปวงชนเลย

            ถ้าจะพูดในภาษาชาวบ้าน ก็คือรัฐธรรมนูญยังไม่ใช่สิ่งศักดิ์สิทธิ์ในตัวมันเอง ตัวอย่างรูปธรรมของความไร้อำนาจศักดิ์สิทธิ์ก็คือการที่มันถูกฉีก ทำลาย เปลี่ยนแปลง ยักย้าย โยกคลอน ในความหมายหลักๆ สำคัญของมันมาโดยตลอด 75 ปี กระทั่งทำให้เนื้อหาและความหมายของรัฐธรรมนูญกลายเป็นสิ่งที่ยากต่อความรับรู้และเข้าใจของคนทั่วไปได้ กลายเป็นว่าการทำความเข้าใจและตระหนักถึงความหมายของรัฐธรรมนูญนั้น ต้องทำผ่านวิธีการเดียวคือการเรียนกฎหมายเหมือนนักศึกษานิติศาสตร์ทั้งหลาย

            ทั้งๆ ที่ปัจจัยสำคัญอันเดียวที่ทำให้เนื้อหาหลักๆ ของรัฐธรรมนูญ ไม่อาจเป็นที่รับรู้และเข้าใจได้ของประชาชน มาจากการที่หลักการใหญ่ของรัฐธรรมนูญที่ผ่านมา ไม่ได้รับรองโดยการปฏิบัติในทางการเมืองของกลุ่มอำนาจต่างๆ ต่างหาก แค่หลักการว่าด้วยอำนาจอธิปไตยเป็นของปวงชนและมาจากประชาชนเรื่องเดียว ก็ยากที่จะอธิบายให้ประชาชนเห็นได้อย่างเป็นรูปธรรม เพราะความเป็นจริงที่เกิดมานั้นล้วนตรงกันข้ามกับหลักการดังกล่าวมานี้ เช่นนี้จะทำให้ประชาชนเข้าใจรัฐธรรมนูญได้อย่างไร

แต่รัฐธรรมนูญก็ไม่ใช่คำสั่งสอนหรือคัมภีร์ทางศาสนา การทำให้คนเชื่อและท่องจำเพื่อจะประพฤติปฏิบัติตามหลักการต่างๆ ในรัฐธรรมนูญดังศีลห้านั้นก็เป็นไปไม่ได้ รัฐธรรมนูญเป็นเจตนารมณ์ของประชาชนในการดำเนินการปกครองพวกเรากันเองให้บรรลุจุดหมายมากที่สุดและด้วยวิธีการที่สันติและสงบมากที่สุด ดังนั้นความเข้าใจในรัฐธรรมนูญจึงต้องยกระดับ พัฒนาและลึกซึ้งมากขึ้น พร้อมไปกับการเติบใหญ่ เข้มแข็งและมีวุฒิภาวะของระบบการเมืองการปกครองในเวลาเดียวกัน เป็นไปไม่ได้ที่จะให้ผู้มีอำนาจหรือคณะอำนาจใดๆ มาสั่งสอนให้ราษฎรพลเมืองแห่งรัฐ เกิดความเข้าใจและตระหนักในความหมายศักดิ์สิทธิ์ของรัฐธรรมนูญ โดยที่ชีวิตการเมืองส่วนใหญ่ของพวกเราไม่ได้มีอำนาจอธิปไตยอยู่ในมือเลยแม้แต่น้อย ดังเช่นนิทานอีสปเรื่องแม่ปูกับลูกปูนั่นเอง

นี่เองที่รัฐธรรมนูญโดยทั่วไปในระบบปกครองประชาธิปไตยที่ทำงานได้ค่อนข้างดี มักให้ความสำคัญในสองเรื่องใหญ่ๆ เรื่องแรกคือการประกันความมีสิทธิ เสรีภาพของประชาชนจากอำนาจรัฐ สองการทำให้ระบบปกครองและกลไกรัฐสามารถตรวจสอบ ถ่วงดุล คานได้โดยประชาชน ทั้งสองหลักการนี้ต้องการและจำเป็นต้องมีระบบปกครองโดยกฎหมายที่ทำงานได้อย่างแท้จริง เพราะปัจจัยสำคัญที่ทำให้เสรีภาพดำรงอยู่ได้ก็คือการมีกฎหมาย ดังนั้นจึงกล่าวกันว่าประวัติของรัฐธรรมนูญก็แยกไม่ออกจากประวัติและพัฒนาการของประชาธิปไตย และโดยเฉพาะเจาะจงก็คือการเกิดขึ้นของมโนทัศน์ว่าด้วยการปกครองโดยกฎหมาย (หรือที่มีการเรียกว่านิติรัฐ) ความหมายของระบบปกครองโดยกฎหมาย ไม่ใช่หมายความเพียงแค่ว่าการกระทำทุกอย่างในการปกครองต้องกระทำไปโดยมีกฎหมายรองรับเท่านั้น เพราะถ้าหากกฎหมายให้อำนาจอันไม่จำกัดแก่รัฐบาล การกระทำทุกอย่างของรัฐบาลก็ต้องชอบธรรมและถูกต้องตามกฎหมายไปด้วย แต่นั่นไม่ใช่รัฐบาลที่อยู่ภายใต้การปกครองโดยกฎหมายเพราะหลักการของนิติรัฐหมายความว่ากฎหมายทั้งหลายต้องอยู่ภายใต้หลักการสำคัญๆ บางประการ แน่นอนหลักการนั้นย่อมไม่ใช่มาจากความต้องการของใครหรือกลุ่มใดกลุ่มหนึ่งได้ การปกครองโดยกฎหมายจึงมีอะไรมากกว่าระบบรัฐธรรมนูญ ด้วยการทำให้การเข้ามาแทรกแซงหรือใช้ประโยชน์จากกฎหมายโดยรัฐบาลเป็นสิ่งที่ทำได้ยากขึ้น

จากข้อเท็จจริงที่ว่าการปกครองโดยกฎหมายคือการวางข้อจำกัดเหนือการออกกฎหมายทั้งหลาย (หรือการนิติบัญญัติ) หมายความว่าการปกครองโดยกฎหมายนั้นไม่ได้หมายความว่ามันเป็นกฎหมายที่ผ่านโดยฝ่ายนิติบัญญัติ เนื่องจากว่านิติบัญญัติเองก็สามารถหาทางเลี่ยงการที่อำนาจของพวกเขาก็ถูกจำกัดโดยกฎหมาย ด้วยการยกเลิกกฎหมายที่พวกเขาไม่ต้องการได้ ดังนั้นการปกครองโดยกฎหมายจึงไม่ใช่การปกครองของกฎหมาย หากแต่เป็นการปกครองที่คำนึงถึงว่ากฎหมายควรเป็นอย่างไร ทั้งนี้มันจะเป็นจริงได้ก็ต่อเมื่อนิติบัญญัติเองก็ตระหนักและยอมรับข้อผูกมัดอันนี้ ในระบบประชาธิปไตยนี่หมายความว่าระบบปกครองโดยกฎหมายจะมีผลแท้จริงเมื่อมันก่อรูปขึ้นมาเป็นส่วนหนึ่งของขนบธรรมเนียมทางจริยธรรมของชุมชนนั้น มีอุดมการณ์ร่วมกันและยอมรับอย่างไม่มีข้อสงสัยโดยคนส่วนใหญ่ ("The rule of law is therefore not a rule of the law, but a rule concerning what the law ought to be, a meta-legal doctrine or a political ideal. It will be effective only in so far as the legislator feels bound by it. In a democracy this means that it will not prevail unless it forms part of the moral tradition of the community, a common ideal shared and unquestioningly accepted by the majority." Friedrick A. Hayek, The Constitution of Liberty, 1960:206).

ความสามารถในการใช้และทำให้รัฐธรรมนูญเป็นจริงและมีน้ำยาได้นั้น จำเป็นต้องมีสถาบันทางสังคมและการเมืองที่แข็งแรงและมั่นคงระดับหนึ่งก่อนด้วย ในทางประวัติศาสตร์ รัฐธรรมนูญเป็นสิ่งประดิษฐ์สมัยใหม่ แม้ว่าระบอบปกครองโบราณอาจมีการใช้กฎหมายสูงสุดในการปกครองบ้างในบางครั้ง แต่โดยเนื้อหาแล้วก็ไม่ใช่ระบบรัฐธรรมนูญที่เราเข้าใจกันปัจจุบัน ดังที่มีนักกฎหมายไทยเคยอ้างว่าหลักศิลาจารึกพ่อขุนรามคำแหงก็นับได้ว่าเป็นรัฐธรรมนูญไทยฉบับแรกของโลกเลยก็ว่าได้ ที่สำคัญคือการที่ประชาชนต้องมีความปรารถนาและใฝ่ฝันในอุดมการณ์ของการปกครองประชาธิปไตย ไม่ใช่เพียงความต้องการของผู้ปกครองเท่านั้น

ความสำคัญของรัฐธรรมนูญในประวัติการเมืองไทย
            ในธรรมเนียมและการปฏิบัติของระบบรัฐธรรมนูญในตะวันตก รัฐธรรมนูญมีจุดหมายหลักในการจำกัดและควบคุมการใช้อำนาจของรัฐบาล และให้การปกป้องคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพของประชาชน ในกรณีของรัฐธรรมนูญไทย ดังกล่าวแล้ว ลักษณะเด่นของรัฐธรรมนูญอยู่ที่การสะท้อนความขัดแย้งและการเปลี่ยนแปลงของอำนาจการเมืองชนชั้นนำเป็นหลัก รัฐธรรมนูญไม่ใช่กฎหมายสูงสุดในการกำกับการปกครองให้ดำเนินไปได้อย่างสงบสันติ ในทางกฎหมาย รัฐธรรมก็เป็นเพียงผลรวม ไม่ใช่ที่มา ของบรรดากฎหมายลูกและกฎหมายรองๆ ทั้งหลายที่ใช้ปกครองบ้านเมืองอยู่ก่อนมีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญ ดังนั้นรัฐธรรมนูญจึงเป็นตัวแทนของความเป็นจริงแห่งอำนาจและความสัมพันธ์เชิงอำนาจทั้งหลายในกระบวนการเปลี่ยนแปลงทางสังคมและการเมืองไทยมาโดยตลอด

บทบาทในทางประวัติศาสตร์ที่สำคัญของรัฐธรรมนูญแสดงถึงฐานะอันพิเศษของรัฐธรรมนูญในความต่อเนื่องของรัฐบาลและการปกครองประเทศ กล่าวคือภายหลังการโค่นล้มระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ลงแล้ว ประเทศไทยไม่อาจสามารถสถาปนาสถาบันการเมืองใหม่ และธรรมเนียมของมัน ในการให้ความชอบธรรมกับการเปลี่ยนผ่านอำนาจปกครองที่กระทำด้วยการใช้กำลังนอกเหนือรัฐธรรมนูญ ในระบอบกษัตริย์แบบโบราณนั้น การยึดอำนาจและล้มราชบัลลังก์ สามารถได้รับความชอบธรรมจากคติพุทธศาสนาว่าด้วยบุญบารมีและอำนาจ กษัตริย์องค์ใหม่เป็นได้ด้วยบุญบารมีและดังนั้นอำนาจอันเด็ดขาดสูงสุดก็ย่อมเป็นความถูกต้องชอบธรรมด้วย แต่ธรรมเนียมและคติดังกล่าวไม่อาจนำมาใช้กับความชอบธรรมของรัฐบาลสมัยใหม่ได้ เพราะรัฐบาลในระบอบปกครองสมัยใหม่จะต้องมีพิธีการแบบใหม่และหมายถึงความชอบธรรมแบบใหม่ด้วย รัฐบาลไม่เพียงแต่ต้องให้มีการเลือกตั้ง มีการแต่งตั้งบุคคลที่น่าเชื่อถือขึ้นมาเป็นคณะรัฐมนตรีในรัฐบาล หากต้องแสดงให้เห็นถึงความสามารถของรัฐบาลในการมีสิทธิอำนาจและการรักษาอำนาจปกครองไว้ได้ ตรงนี้เองที่รัฐธรรมนูญเข้ามาสนองตอบต่อความจำเป็นในการสร้างความชอบธรรมแก่รัฐบาลโดยเฉพาะที่มาจากการใช้กำลัง

ความหมายของรัฐธรรมนูญเริ่มมีการเปลี่ยนแปลงภายหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 อันเป็นผลมาจากพัฒนาการของความขัดแย้งและเกิดกลุ่มการเมืองต่างๆ ขึ้น รัฐบาลมีความลำบากมากขึ้นในการรักษาเสถียรภาพและความมั่นคงของระบบรัฐสภาเอาไว้ ทั้งนี้เป็นผลมาจากสภาพของปัญหาการเมืองภายในและจากปัญหาเศรษฐกิจจากภายนอกด้วย รัฐธรรมนูญปี 2489 เป็นผลมาจากการแก้ไขรัฐธรรมนูญปี 2475 ที่สำคัญคือการสร้างระบบสภาคู่ขึ้นมาโดยให้มีสภาผู้แทนราษฎรและพฤติสภาหรือสภาของผู้มีคุณวุฒิและวัยวุฒิ ยังไม่ทันได้ใช้อย่างเป็นเรื่องเป็นราว รัฐประหาร 8 พฤศจิกายน 2490 โดยคณะทหารบกก็ฉีกรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ เป็นการเปิดศักราชใหม่ของการยึดอำนาจแล้วทำลายรัฐธรรมนูญเสียสิ้นเลย กระนั้นก็ตามคณะรัฐประหารก็ทำการประกาศใช้รัฐธรรมนูญใหม่โดยทันทีในวันรุ่งขึ้น ทั้งนี้เพราะคณะรัฐประหารได้เตรียมร่างรัฐธรรมนูญไว้ก่อนแล้ว เรียกว่ารัฐธรรมนูญตุ่มแดง เพราะเล่าว่าซ่อนไว้ใต้ตุ่มแดง บุคคลสำคัญในการร่างรัฐธรรมนูญตุ่มแดงคือนายเขมชาติ บุญรัตพันธ์

ข้อสังเกตก็คือแม้รัฐประหาร 8 พ.ย. จะเป็นการเริ่มต้นของการสร้างธรรมเนียมใหม่ให้แก่การยึดอำนาจรัฐบาลประชาธิปไตยด้วยกำลังทหารบกก็ตาม แต่ผู้นำทหารสมัยนั้นก็ยังยอมรับฐานะพิเศษของรัฐธรรมนูญในการปกครองอยู่ ดังเห็นได้จากการรีบประกาศใช้รัฐธรรมนูญใหม่ทันที โดยไม่ให้มีการว่างเว้นแม้แต่วันเดียว พฤติกรรมเดียวกันนี้จะเห็นได้จากการรัฐประหารอีกครั้งในวันที่ 29 พฤศจิกายน 2494 ที่เรียกว่ารัฐประหารเงียบ เพราะทำโดยรัฐบาลจอมพล ป.พิบูลสงครามเอง ยึดอำนาจรัฐบาลตนเอง ในวันเดียวกันนั้นก็ประกาศใช้รัฐธรรมนูญใหม่ คือเอาฉบับ 2475 มาแก้ไขใหม่เลยทันที

ธรรมเนียมดังกล่าวนี้จะถูกละเลยไปในการรัฐประหารของจอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ในปี 2501 กว่าจะมีการประกาศใช้ธรรมนูญการปกครองปี 2502 ก็กินเวลาไปถึง 98 วัน ที่รัฐบาลปกครองโดยไม่มีรัฐธรรมนูญ อันนี้เป็นครั้งแรกในประวัติของการรัฐประหารแล้วไม่มีการใช้รัฐธรรมนูญใหม่อย่างต่อเนื่องเลย จากนั้นก็นำมาสู่ธรรมเนียมใหม่ของการยึดอำนาจแล้วไม่มีรัฐธรรมนูญใหม่ต่อเนื่องเลย นับเป็นเดือนกระทั่งเป็นปี ในรัฐประหาร 17 พฤศจิกายน พศ. 2514 ที่นำโดยจอมพลถนอม กิตติขจร ใช้เวลา 1 ปี 27 วันกว่าจะประกาศใช้รัฐธรรมนูญฉบับปี 2515 รัฐประหารครั้งล่าสุด 19 กันยายน 2549 ใช้เวลา 11 วันกว่าจะประกาศใช้รัฐธรรมนูญใหม่ฉบับ 2549

ปรากฏการณ์เหล่านี้บอกอะไรแก่เรา อันหนึ่งคือการที่ฐานะและบทบาทของรัฐธรรมนูญเปลี่ยนแปลงไป จากการเป็นที่มาของความต่อเนื่องในรัฐบาลอันแสดงถึงความชอบธรรม ที่ในระยะแรกคณะรัฐประหารยังไม่ค่อยแน่ใจว่าเป็นความชอบธรรมแท้จริงหรือไม่ หลังจากที่ได้รับการรับรองโดยคำพิพากษาศาลฎีกาในปี 2495 และ 2496 ว่าอำนาจรัฐที่ได้มาจากการยึดด้วยกำลังนั้น หากทำการสำเร็จและมีรัฐบาลขึ้นมาแล้ว ก็ให้ถือว่าอำนาจและรัฐบาลนั้นมีความชอบธรรมถูกต้องในการใช้กฎหมาย ในที่สุดก็นำไปสู่การที่ผู้นำรัฐประหารเริ่มไม่ต้องกังวลในเรื่องฐานะและความชอบธรรมที่มากับการมีรัฐธรรมนูญที่ต่อเนื่องอีกต่อไป หากหันไปสู่การให้ความสำคัญแก่การสร้างและจัดทำเนื้อหาของรัฐธรรมนูญเสียใหม่ ให้สอดคล้องกับกลุ่มพลังทางการเมืองของฝ่ายอำนาจใหม่ และลิดรอนอำนาจกลุ่มเก่าๆ ทั้งหลาย โดยเฉพาะบรรดาพรรคการเมืองและนักการเมืองอาชีพทั้งหลาย

มองย้อนกลับไปในประวัติศาสตร์ จุดเปลี่ยนที่นำมาซึ่งการเข้าสู่อำนาจรัฐของทหารอีกยาวนานคือรัฐประหารเงียบ พ.ย. 2494 ที่เปิดช่องให้กับการที่ข้าราชการประจำสามารถดำรงตำแหน่งทางการเมืองได้ อันทำให้พลเอกสฤษดิ์ ธนะรัชต์ก้าวขึ้นมาเป็นรัฐมนตรีและในที่สุดนำไปสู่การโค่นล้มยึดอำนาจจากจอมพล ป.พิบูลสงครามได้ในที่สุด

วุฒิสภา ฐานอำนาจยาวนานของทหาร
            หลังจากนั้นก็เกิดพัฒนาการใหม่ในระบบการเมืองไทยที่มาจากพลังกลุ่มทหาร ควบคู่ไปกับการสร้างฐานอำนาจในรัฐบาลของกลุ่มทหาร ก็คือการล้างบางของวุฒิสภาที่พรรคประชาธิปัตย์แต่งตั้งเข้ามาเป็นเสียงข้างมากตั้งแต่รัฐธรรมนูญปี 2492 ซึ่งเสียงข้างมากเป็นพลเรือน หลังรัฐประหารเงียบและการประกาศใช้รัฐธรรมนูญใหม่ฉบับปี 2495 ทำให้วุฒิสภากลายเป็นฐานที่มั่นแห่งใหม่ของบรรดานายทหารกุมกำลัง ที่จะมาเป็นฐานอำนาจของนายกรัฐมนตรีที่มาจากทหารต่อไปอีกหลายทศวรรษ

ที่ผ่านมาสมาชิกรัฐสภาไทยประกอบไปด้วยสมาชิก 2 ประเภทมาตลอด แม้ในสมัยที่มีรัฐสภาเดียวก็ตาม (2475-89) แต่ก็ยังมีการแต่งตั้งสมาชิกประเภท 2 เคียงคู่ไปกับสมาชิกประเภท 1 ที่มาจากการเลือกตั้งของประชาชน เหตุผลหลักๆ ในการแต่งตั้งสมาชิกประเภท 2 และต่อมาคือสมาชิกวุฒิสภา (หลังรัฐธรรมนูญ 2489) ก็คือเป็นการตอบแทนทางการเมือง เนื่องจากตำแหน่งทางการเมืองอื่นๆ เช่นรัฐมนตรี เลขานุการรัฐมนตรี ฯลฯ นั้นมีจำนวนจำกัด เนื่องจากคณะทหารต้องมีความเสี่ยงในการยึดอำนาจ บรรดาทหารจึงคิดว่าพวกตนมีสิทธิในการได้รับตำแหน่งในรัฐสภาเมื่อมีการล้มล้างรัฐบาลชุดเก่าลงไปแล้ว

ในระยะหลังๆ จากปี 2490 มาเมื่อมีการรัฐประหารบ่อยครั้งขึ้น ทหารเริ่มมีความเชื่อทำนองว่า "เมื่อมีสภาที่ประกอบไปด้วยผู้มีวุฒิ (วุฒิสภา) แล้ว ทำไมจึงจะมีสภาที่ประกอบไปด้วยผู้มีอาวุธ (คือทหาร) ไม่ได้เล่า" รัฐสภาไทยจึงเป็นสถานที่สำหรับรองรับการหาบุคลากรทางการเมือง และเป็นสถานที่สำหรับการไหลเวียนชนชั้นนำ จากกลุ่มหนึ่งไปยังอีกกลุ่มหนึ่ง รวมถึงการกีดกัน กำจัดและขจัดกลุ่มฝ่ายอื่นออกไปด้วย รัฐสภาแต่งตั้งจึงทำหน้าที่ในการต่อต้านชนชั้นนำบางกลุ่มที่ไม่พึงประสงค์ ไม่ให้เข้ามาได้ กล่าวโดยสรุป ในช่วงเวลาส่วนใหญ่ของการมีรัฐสภา กลุ่มอาชีพเดียวที่ดำรงตำแหน่งสมาชิกรัฐสภาทุกสมัยมาอย่างต่อเนื่องยาวนานมากกว่ากลุ่มอาชีพอื่นๆ ก็คือทหาร

น่าสังเกตว่า การเพิ่มจำนวนสมาชิกสภาประเภทแต่งตั้งที่มาจากทหารนั้น เริ่มตั้งแต่หลังการยึดอำนาจรัฐประหารครั้งแรกที่นำโดยพระยาพหลฯ (2476) ทหารเพิ่มเป็นร้อยละ 62 ในขณะที่พลเรือนลดลงมาเป็นร้อยละ 38 สาเหตุมาจากการที่พันธมิตรระหว่างคณะราษฎรกับขุนนางเก่าขาดลง จึงนำไปสู่การแต่งตั้งสมาชิกคณะผู้ก่อการเข้ามามากขึ้น ถึงร้อยละ 47 และในบรรดาสมาชิกคณะราษฎรนั้น ฝ่ายทหารมีมากกว่าอาชีพอื่นอยู่แล้ว ข้อสรุปจึงกล่าวได้ว่าการยึดอำนาจรัฐมีแนวโน้มไปสู่การแต่งตั้งสมาชิกของฝ่ายผู้ยึดอำนาจให้เข้ามามากกว่าปกติ

ภายหลังการรัฐประหาร 8 พ.ย. 2490 น่าสนใจว่าในระยะแรกนั้น ทหารไม่ได้รับการแต่งตั้งเข้ามาในวุฒิสภา ที่เป็นเช่นนั้นเพราะนายกรัฐมนตรีไม่ใช่ทหารหากเป็นพลเรือน คือนายควง อภัยวงศ์หัวหน้าพรรคประชาธิปัตย์ ด้วยเหตุผลของการเมืองระหว่างประเทศและภายในเอง ทำให้คณะรัฐประหารไม่อาจแต่งตั้งคนของตัวให้เป็นนายกฯ ได้ในเบื้องแรก นอกจากนั้นรัฐธรรมนูญปี 2489 ยังห้ามไม่ให้ข้าราชการประจำมีตำแหน่งการเมือง จึงทำให้ทหารไม่อาจเข้ามามีตำแหน่งในรัฐสภาได้ ข้อห้ามนี้จะถูกบรรจุไว้ในรัฐธรรมนูญฉบับปี 2490 และ 2492 อีก เป็นการตัดกำลังทางเศรษฐกิจของกลุ่มทหารการเมืองลงไป นอกจากนั้นยังถึงกับมีการระบุห้ามดำรงตำแหน่งในธุรกิจบริษัทเอกชน ฯลฯ ด้วย ทั้งหมดนี้ทำให้นายทหารไม่พอใจ

ความต้องการกำจัดอิทธิพลพรรคประชาธิปัตย์และนักการเมืองพลเรือนออกไปจึงนำไปสู่การยึดอำนาจรัฐประหารตนเองของจอมพล ป.พิบูลสงคราม หรือที่เรียกว่า "ปฏิวัติเงียบ" ในปี 2494 หลังจากนั้นจึงประกาศใช้รัฐธรรมนูญปี 2475 แก้ไขใหม่ 2495 แทน โดยให้มีสภาเดียวแต่มีสมาชิก 2 ประเภท แต่งตั้งและเลือกตั้งฝ่ายละเท่าๆ กัน ทหารจึงเริ่มเข้ามามีตำแหน่งการเมืองโดยตรงได้ในรัฐบาล ดังเห็นได้จากสัดส่วนของรัฐสภาปี 2494 ดังนี้ มีพลเรือน ร้อยละ 17 ทหารร้อยละ 74 และตำรวจ ร้อยละ 9 (อาจเป็นการเข้ามาของนายตำรวจเป็นครั้งแรกด้วย)

ที่น่าสนใจอีกข้อคือรัฐประหาร 2494 นี้ นำเอานายทหารระดับนายพันเข้ามากกว่าแต่ก่อนๆ โดยที่มากสุดคือระดับพันเอก เป็นการเปิดบทบาททางการเมืองใหม่ ให้กับนายทหารระดับคุมกำลังอย่างเป็นกิจจะลักษณะ ในขณะที่รัฐสภาหลังการปฏิวัติ 2500 แต่งตั้งนายทหารระดับนายพลเข้ามาในสภาประเภทสองมากที่สุดถึงร้อยละ 74 ส่วนนายพันลดเหลือร้อยละ 26 ที่เป็นเช่นนี้เพราะเป็นการสืบเนื่องตำแหน่ง บรรดานายพันสมัยรัฐบาลพิบูล มาถึงสมัยสฤษดิ์ล้วนเลื่อนขึ้นเป็นนายพลกันหมด จึงทำให้ตำแหน่งรัฐสภาเป็นของนายพลมากไปด้วย เรียกว่าเป็นการเปิดยุคนายพลการเมืองในระบบรัฐสภาไทย

กล่าวโดยสรุป รัฐประหาร 2490 เป็นหัวเลี้ยวสำคัญในการพลิกผันกระแสและทิศทางการเมืองไทย จากฝ่ายก้าวหน้าและที่เป็นพลเรือน ผู้นำการเมืองสำคัญๆ มาจากภูมิภาคโดยเฉพาะภาคอีสานและใต้เป็นจำนวนมาก หลังรัฐประหาร 2490 นอกจากทหารบกก้าวขึ้นมากุมอำนาจรัฐแล้ว ยังนำไปสู่การกำจัดและกวาดล้างนักการเมืองคุณภาพสูงจากหัวเมืองและภูมิภาคต่างๆ เหล่านั้นอย่างโหดเหี้ยมอีกด้วย กล่าวได้ว่าผลสะเทือนของการขึ้นมากุมอำนาจรัฐของฝ่ายทหารและการกวาดล้างทำลายนักการเมืองพลเรือนและพรรคการเมืองพลเรือนลงไปอย่างถอนรากถอนโคนในยุคที่เรียกว่า "ยุคทมิฬ" นั้น ทำให้ระบบการเมืองไทยเสียศูนย์และพิการไปอย่างที่ยากจะเยียวยาให้กลับคืนมาได้อย่างง่ายๆ ใครจะคิดบ้างว่า ความล้าหลังและปัจจัยที่คอยทำให้นักการเมืองและระบบการเมืองไทยมาถึงปัจจุบันนี้มีคุณภาพต่ำกว่ามาตรฐานอยู่ตลอดเวลานั้น มีมูลเหตุมาจากประวัติศาสตร์ช่วงดังกล่าวด้วยเช่นกัน

ดังเห็นได้จากอิทธิพลของรัฐประหารเงียบ 2494 ที่มีบทบาทในการเปิดหนทางการเข้าสู่ตำแหน่งการเมืองและการยึดพื้นที่ในรัฐสภาของทหารบกอย่างเป็นทางการและเป็นระบบ อันจะมีผลต่อพัฒนาการและการเสื่อมคลายของการเมืองในระบบรัฐสภาไปอีกยาวนาน ในที่สุดผลพวงอันสะสมมาตั้งแต่รัฐประหาร 2490 คือการรัฐประหาร 2500 และ 2501 ภายใต้การนำของจอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ อันนำไปสู่การก่อตั้งระบอบปกครองที่นำและควบคุมโดยทหารการเมืองอย่างจริงจัง ระบอบอำนาจนิยมภายใต้ฉายา "ประชาธิปไตยแบบไทย" หรือในชื่อที่สะท้อนอุดมการณ์การเมืองของกลุ่มชนชั้นนำสมัยนั้นก็คือ "ระบอบประชาธิปไตยที่มีพระมหากษัตริย์เป็นประมุข" อุดมการณ์การเมืองที่เป็นหลักของระบอบสฤษดิ์คือระบบการปกครองแบบพ่อกับลูก และอาศัยโลกทัศน์การเมืองแบบไทยพุทธมาชี้นำ ทั้งหมดนี้เพื่อแสดงให้เห็นว่าประชาธิปไตยไทยนั้นไม่จำเป็นต้องมีนิยามและมีสถาบันกระบวนการเหมือนกับประชาธิปไตยแบบเสรีนิยมในโลกตะวันตก ระบอบปกครองภายใต้สฤษดิ์นี้ทักษ์ เฉลิมเตียรณ นักรัฐศาสตร์มีชื่อแห่งมหาวิทยาลัยคอร์แนลตั้งชื่อให้ว่า "ระบบพ่อขุนอุปถัมภ์แบบเผด็จการ" (despotic paternalism)

ในอีก 27 ปีต่อมาคือ พศ. 2521 (หลังรัฐประหาร 2520) ก็จะเกิดวัฏจักรของการแต่งตั้งนายทหารระดับนายพันเข้ามาในวุฒิสภาอีกครั้งหนึ่ง เรียกว่าเป็นรุ่นที่สอง ระยะห่างราวหนึ่งรุ่นคือ 25 ปี

ทั้งหมดนั้นคือการแสดงให้เห็นถึงฐานะและบทบาทที่เปลี่ยนไปของรัฐธรรมนูญ ควบคู่ไปกับการเปลี่ยนแปลงนั้น ที่น่าสนใจคือกำเนิดและความเป็นมาของการแทรกแซงทางการเมืองของทหารผ่านการทำรัฐประหาร ที่มีผลต่อการกำหนดและควบคุมทิศทางและเนื้อหาของพัฒนาการในระบบการเมืองไทยในช่วงเวลาที่ผ่านมา ที่สำคัญคือจากรัฐประหาร 2490, 2494 และ 2501 และอีกครั้งในปี 2519 และ 2521 ในขณะที่บทบาทของนักการเมืองพลเรือนค่อนข้างเบาบางและไม่มีผลสะเทือนยาวไกลนัก เครื่องมือและอาวุธที่มีพลังเทียบเคียงการรัฐประหารได้ก็คือการเดินขบวนและชุมนุมมวลชนขนาดใหญ่ได้โดยพลังมวลชนเอง ไม่ใช่ของพรรคการเมืองพลเรือน ผลงานสำคัญที่ผ่านมาคือการเคลื่อนไหวในเหตุการณ์ 14 ตุลา 2516 และการชุมนุมประท้วงใหญ่ของพันธมิตรประชาชนเพื่อประชาธิปไตย ซึ่งนำไปสู่การล้มรัฐบาลขณะนั้นลงไปได้สำเร็จ แต่ทั้งนี้บทบาททหารก็ไม่ได้หายไปโดยสิ้นเชิงในการชี้ขาดชะตาของรัฐบาลนั้นๆ

คำถามคือการรัฐประหาร 19 กันยายน 2549 และรัฐธรรมนูญฉบับปี 2550 จะเป็นหนทางให้แก่การเริ่มต้นอีกครั้งของวงจรอุบาทว์ในระบบประชาธิปไตยไทยที่ถูกแทรกแซงและกำกับปกครองโดยอำนาจทหาร และเป็นการอุบัติขึ้นของการเข้ามาสู่ฐานอำนาจรัฐและระบบการเมืองการปกครองของกลุ่มทหารรุ่นใหม่ที่จะเป็นรุ่นที่สาม นับจากรุ่นปี 2495 และ 2521 หรือไม่.