ประสิทธิ์ ปิวาวัฒนพานิช
คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์

บทนำ   
            รัฐบาลได้เสนอร่าง พ.ร.บ. การรักษาความมั่นคงภายในราชอาณาจักร พ.ศ. ... ขณะนี้อยู่ในระหว่างการพิจารณาของคณะกรรมการกฤษฎีกาอยู่ เเละอยู่ในกระบวนการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนก็ตาม เเต่เนื่องจากร่างกฎหมายฉบับนี้จะมีผลกระทบลิดรอนสิทธิเสรีภาพของประชาชนเป็นอย่างมาก จึงสมควรตั้งข้อสังเกตดังต่อไปนี้

ประเด็นข้อพิจารณา

1.ข้อวิจารณ์เชิงรูปเเบบ

            คงไม่มีใครปฎิเสธได้ว่า รัฐบาลเเละสภานิติบัญญัติเเห่งชาติ (สนช.) เป็นผลผลิตของรัฐประหารเมื่อวันที่ 19 กันยายนปีที่เเล้ว ฉะนั้น หากพิจารณาถึงความชอบธรรมที่จะตรากฎหมาย โดยเฉพาะอย่างยิ่งกฎหมายที่มีผลกระทบต่อสิทธิเสรีภาพของประชาชนทั้งประเทศด้วยเเล้ว ก็ตอบว่าทั้งรัฐบาลเเละสภานิติบัญญัติเเห่งชาติไม่มีความชอบธรรมในการตรากฎหมายฉบับนี้เเต่อย่างใด

            หากจำกันได้ รัฐบาลชุดที่เเล้วได้ตราพระราชกำหนดการบริหารราชการฉุกเฉิน พ.ศ. 2548 ก็ได้มีข้อท้วงติงมากมายทั้งจากนักวิชาการ สื่อมวลชน รวมถึงพรรคการเมืองต่างๆ ถึงความเหมาะสมของการออกกฎหมายดังกล่าวในรูปของ "พระราชกำหนด" เเทนที่จะออกในรูปของ "พระราชบัญญัติ" ซึ่งต้องผ่านสภา ทั้งๆ ที่รัฐบาลทักษิณ เป็นรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งของประชาชนเเต่กลับมีกระเเสคัดค้านอย่างหนัก เเต่คราวนี้ทั้งรัฐบาลเเละ สนช. ซึ่งมาจากการเเต่งตั้งของคณะรัฐประหารกลับดึงดันที่จะผ่านร่างกฎหมายนี้ให้ได้ คำถามมีว่า ทำไมไม่ยอมให้รัฐบาลหรือสภาที่มาจากการเลือกตั้งจากประชาชนเป็นผู้พิจารณาว่าสมควรจะมีกฎหมายที่มาจำกัดสิทธิของประชาชนเเบบนี้หรือไม่ อีกทั้งการรีบเร่งตรากฎหมายฉบับนี้ในช่วงเวลาเปลี่ยนผ่านเช่นนี้ ย่อมทำให้ตั้งข้อสงสัยว่าต้องการสืบทอดหรือเพิ่มอำนาจให้เเก่ คมช.ผู้หนึ่งผู้ใดหรือไม่ เเละทำไมคนที่เคยคัดค้านการออก พ.ร.ก. ฉุกเฉินของรัฐบาลชุดที่เเล้วกลับเงียบหรือเป็นเพราะว่าตอนนี้ทำงานให้กับ คมช. ข้อเคลือบเเคลงเช่นนี้เชื่อว่าต้องมีอยู่ในใจของประชาชนเเน่นอน

2. ข้อวิจารณ์เชิงเนื้อหา

            2.1.ความซ้ำซ้อนของคำนิยาม    
            ในหลักการเเละเหตุผลของร่าง พ.ร.บ. การรักษาความมั่นคงภายในราชอาณาจักรนี้ได้กล่าวถึงปัญหาความมั่นคงของรัฐที่อาจมีผลกระทบต่อเอกราชเเละบูรภาพเเห่งอาณาเขตก่อให้เกิดความไม่สงบในประเทศ โดยในร่าง พ.ร.บ. นี้ได้ให้คำนิยามคำว่า "การกระทำอันเป็นภัยต่อความมั่นคงในราชอาณาจักร" ว่า หมายถึง "การกระทำใดๆ อันเป็นการทำลายหรือทำความเสียหายต่อชีวิต ร่างกาย ทรัพย์สินของประชาชนหรือของรัฐไม่ว่าจะเป็นจารกรรม การก่อวินาศกรรม การก่อการร้าย การก่ออาชญากรรมข้ามชาติ การบ่อนทำลาย การโฆษณาชวนเชื่อ การยุยง การปลุกปั่น การใช้กำลังประทุษร้าย โดยมีเจตนามุ่งหมายให้เกิดความไม่สงบสุขในชีวิตของประชาชน หรือก่อให้เกิดความเสียหายต่อความมั่นคงของรัฐ"

จากคำนิยามดังกล่าวจะเห็นได้ว่า มีความซ้ำซ้อนกับความหมายของคำว่า "สถานการณ์ฉุกเฉิน" ตามมาตรา 4 เเห่งพระราชกำหนดการบริหารในสถานการณ์ฉุกเฉิน พ.ศ. 2548 โดยใน พ.ร.ก. นี้ได้ให้คำนิยามว่า สถานการณ์ฉุกเฉินหมายถึง "สถานการณ์อันกระทบหรืออาจกระทบต่อความสงบเรียบร้อยของประชาชนหรือเป็นภัยต่อความมั่นคงของรัฐหรืออาจทำให้ประเทศหรือส่วนหนึ่งส่วนใดของประเทศตกอยู่ในภาวะคับขันหรือมีการกระทำความผิดเกี่ยวกับการก่อการร้ายตามประมวลกฎหมายอาญา…." คำว่า "เป็นภัยต่อความมั่นคงของรัฐ" หรือ "ตกอยู่ในภาวะคับขัน" นั้นมีความหมายกว้างมากพอที่จะเปิดช่องให้มีการตีความหรือใช้ดุลพินิจว่าเหตุการณ์หรือสถานการณ์ใดที่เข้าข่ายเป็นภัยต่อความมั่นคงของรัฐ โดยคำนิยามของคำว่า "การกระทำอันเป็นภัยต่อความมั่นคงในราชอาณาจักร" ของร่าง พ.ร.บ. ความมั่นคงภายในราชอาณาจักรนั้น เป็นเเต่เพียงระบุตัวอย่างหรือประเภทที่เข้าข่าย "การกระทำอันเป็นภัยต่อความมั่นคงในราชอาณาจักร" ให้ดูเป็นรูปธรรมเท่านั้น ซึ่งจะว่าไปเเล้ว การทำจารกรรมก็ดี (Espionage) การทำวินาศกรรมก็ดี (Sabotage) การบ่อนทำลายหรือปลุกปั่นก็ดี (Sedition) ล้วนเเล้ว อยู่ในความหมายของคำว่า "สถานการณ์ฉุกเฉิน" หรือ "ตกอยู่ในภาวะคับขันเเล้ว โดยเฉพาะอย่างยิ่ง การก่อการร้าย (Terrorism) ซึ่งถือว่าเป็นการกระทำอันเป็นภัยต่อความมั่นคงในราชอาณาจักรตามร่าง พ.ร.บ. นี้นั้น ตาม พ.ร.ก. การบริหารราชการฉุกเฉินก็ได้ระบุว่า การก่อการร้ายนั้นเข้าข่ายเป็นสถานการณ์ฉุกเฉินด้วย สรุปก็คือ คำนิยามของคำว่า "สถานการณ์ฉุกเฉิน" ตาม พ.ร.ก. การบริหารราชการณ์ฉุกเฉินมีความครอบคลุมเพียงพอเเล้ว โดยครอบคลุมทั้งการก่อการร้าย การก่อวินาศกรรม อาชญากรรมข้ามชาติ การปลุกปั่น รวมถึงภัยพิบัติธรรมชาติร้ายเเรงด้วย ดังนั้น จึงไม่มีความจำเป็นที่ต้องนิยามคำจำความของคำว่า "การกระทำอันเป็นภัยต่อความมั่นคงในราชอาณาจักร" ขึ้นใหม่

2.2 ความซ้ำซ้อนของการใช้อำนาจ
            หากกล่าวว่า พระราชกำหนดการบริหารในสถานการณ์ฉุกเฉิน พ.ศ. 2548 ให้อำนาจมากมายเเก่นายกรัฐมนตรีฉันใด ร่าง พ.ร.บ. การรักษาความมั่นคงภายในราชอาณาจักรนี้ก็ให้อำนาจเหลือล้นเเก่ ผู้อำนวยการรักษาความมั่นคงภายใน (ผอ.รมน.) ซึ่งผู้ดำรงตำเเหน่งนี้โดยตำเเหน่งคือ ผู้บัญชาการทหารบก (ผบ.ทบ.) ฉันนั้น กล่าวคือ หากเปรียบเทียบกันเเล้วจะเห็นได้ว่า พระราชกำหนดการบริหารในสถานการณ์ฉุกเฉิน พ.ศ. 2548 มาตรา 9 ให้อำนาจนายกรัฐมนตรีในการออกข้อกำหนดเกี่ยวกับห้ามมิให้มีการออกนอกเคหะสถานภายในระยะเวลาที่กำหนด ห้ามมิให้มีการชุมนุมหรือมั่วสุมกัน ห้ามเสนอข่าว ห้ามการใช้เส้นทางคมนาคมรวมถึงมีอำนาจออกประกาศให้พนักงานเจ้าหน้าที่จับกุมเเละควบคุมตัวบุคคลที่สงสัย ออกคำสั่งเรียกให้บุคคลมารายงานตัว ให้ถ้อยคำ ส่งมอบเอกสาร ยึดหรืออายัดอาวุธ ตรวจค้น รื้อถอน ตรวจสอบจดหมาย หนังสือ สิ่งพิมพ์ โทรศัพท์ หรือการสื่อสารด้วยวิธีการอื่นใด เป็นต้น ซึ่งอำนาจที่กล่าวมาข้างต้น ในร่าง พ.ร.บ. การรักษาความมั่นคงภายในราชอาณาจักรก็ให้อำนาจทำนองเดียวกันเเก่ผอ.รมน. คำถามมีว่า มีความจำเป็นมากน้อยเพียงใดที่จะให้อำนาจเเก่ ผอ.รมน.หรือ ผบ.ทบ. การให้อำนาจมากมายเเก่ ผบ.ทบ.นี้ไม่อาจลบความรู้สึกของประชาชนลงได้ว่ากำลังสถาปนา "รัฐทหาร" ขึ้นมาในประเทศไทย อันจะขัดกับหลักความมีอำนาจสูงสุดของรัฐบาลพลเรือน (Supremacy of Civilian Government) อันเป็นที่ยอมรับทั่วไปในประเทศที่ปกครองเเบบประชาธิปไตยอย่างเเท้จริง

            อนึ่ง เเม้จะมีข้ออ้างว่าหลายประเทศเช่นประเทศมาเลเซียก็มีกฎหมายฉบับนี้ เเต่อย่าลืมว่า มีนักสิทธิมนุษยชนหลายคน รวมถึงนักการเมืองที่ความคิดเห็นทางการเมืองตรงกันข้ามของรัฐบาลก็ถูกกฎหมายนี้เล่นงานเหมือนกัน อย่างนายอันวาร์ อิบราฮิม ก็เป็นเหยื่อของกฎหมายนี้ ต่อไปเราคงเห็น "อันวาร์ อิบราฮิม" คนที่สองในเมืองไทยเเน่

            2. 3 การเพิ่มบทบาทของทหาร: ผอ.กอรมน.เสนาธิการทหารบกเเละเเม่ทัพภาค มีข้อสังเกตดังนี้
            ประการเเรก หากพิจารณาพระราชกำหนดการบริหารราชการฉุกเฉินเเล้ว จะพบว่า คณะกรรมการการบริหารสถานการณ์ฉุกเฉินนั้น ไม่มี ผอ.รมน.เป็นหนึ่งในคณะกรรมการเเต่อย่างใด น่าเเปลกที่ว่าทำไม ผอ.รมน. จึงมิได้เป็นกรรมการชุดนี้ ประเด็นนี้อาจทำให้สาธารณชนคิดไปได้ว่าร่างกฎหมายนี้เป็นความพยายามที่จะเพิ่มบทบาทของผอ.รมน.ขึ้นมา

ประการที่สอง ผู้ทำหน้าที่เป็นเลขานุการของคณะกรรมการบริหารสถานการณ์ฉุกเฉินคือเลขาธิการสภาความมั่นคงเเห่งชาติ (มาตรา 6) ในขณะที่ผู้ดำรงตำเเหน่งเลขานุการของร่าง พ.ร.บ. การรักษาความมั่นคงภายในราชอาณาจักรนี้คือ "เสนาธิการทหารบก"

ประการที่สาม พระราชกำหนดการบริหารราชการฉุกเฉิน ให้อำนาจ "นายกรัฐมนตรี" เเต่งตั้งบุคคลเป็นพนักงานเจ้าหน้าที่ตามกฎหมายได้ เเต่ร่าง พ.ร.บ. การรักษาความมั่นคงภายในราชอาณาจักรให้อำนาจ "ผอ.รมน." เเต่งตั้งบุคคลเป็นเจ้าพนักงาน

ประการที่สี่ ตามร่าง พ.ร.บ. การรักษาความมั่นคงภายในราชอาณาจักรได้กำหนดให้มีคณะกรรมการรักษาความมั่นคงภายในภาค โดยมีเเม่ทัพภาคเป็นประธานกรรมการ

จากการเปลี่ยนโครงสร้างเเละอำนาจหน้าที่ เเสดงให้เห็นชัดว่า ตามร่างนี้ทหารจะเข้ามามีบทบาทมากขึ้นเคียงคู่กับนายกรัฐมนตรี ส่วนข้ออ้างของพลเอกสนธิ บุญยรัตกลิน ผบ.ทบ. ที่ว่าหาก ผบ.ทบ.ใช้อำนาจมิชอบ นายกรัฐมนตรีสามารถปลดได้นั้น ฟังดูเผินๆ ก็มีเหตุผลดี เเต่ประวัติศาสตร์การเมืองไทยที่ผ่านมาเเสดงให้เห็นว่าระบอบประชาธิปไตยของไทยยังไม่หยั่งรากลึก อำนาจของกองทัพมีอยู่เสมอ การทำรัฐประหารวันที่ 19 กันยายนเป็นประจักษ์พยานที่ดีสุดว่า ผบ.ทบ. มีอำนาจเหนือนายกรัฐมนตรี

            2.4. การเเทรกเเซงกระบวนการยุติธรรม
            ร่างกฎหมายฉบับนี้ให้อำนาจเเก่ ผอ.รมน.ในการฟ้องคดี รวมถึงกำหนดเงื่อนไขให้ผู้ต้องหาปฎิบัติเเทนการถูกฟ้องคดี หากพนักงานสอบสวนส่งสำนวนพร้อมความเห็นไปยัง ผอ.รมน. ว่าไม่สมควรดำเนินคดี ซึ่งการส่งสำนวนนี้ควรส่งให้เเก่อัยการเเทนที่จะส่งให้เเก่ ผอ.รมน.

            2.5 การประกาศสถานการณ์
            ตามร่าง พ.ร.บ. นี้ ไม่มีเรื่องการประกาศของสถานการณ์ซึ่งหากเปรียบเทียบกับ พ.ร.ก. ฉุกเฉินเเล้ว จะต้องมีการประกาศก่อนซึ่งอาจประกาศบางพื้นที่หรือทั่วราชอาณาจักรก็ได้ เงื่อนไขการประกาศนี้มีความสำคัญถึงขนาดว่ากติกาว่าด้วยสิทธิพลเมืองเเละสิทธิทางการเมืองนั้นกำหนดว่าต้องมีการประกาศอย่างเป็นทางการเสียก่อน

            2. 6. กฎอัยการศึก        
            มีความเข้าใจที่คลาดเคลื่อนว่า การประกาศใช้กฎอัยการศึกนั้นจะใช้ในกรณีที่ประเทศมีศึกสงครามหรือสงครามระหว่างประเทศ ดังสะท้อนจากคำให้สัมภาษณ์ของนายกรัฐมนตรีสุรยุทธ์ จุลานนท์ เเต่ความจริงก็คือ ตามพระราชบัญญัติ กฎอัยการศึก พุทธศักราช 2457 มาตรา 2 นั้นสามารถใช้กับเหตุการณ์หรือ "ภัย" ซึ่งอาจเกิดขึ้นมาจาก "ภายนอก" (เช่น สงครามหรือการขัดกันด้วยอาวุธ) เเละ "ภายใน" ราชอาณาจักรได้ด้วย (เช่น การจลาจล สงครามกลางเมือง เป็นต้น) ดังนั้น ข้ออ้างที่ว่ากฎอัยการศึกนั้นจำกัดใช้ได้เฉพาะสงครามระหว่างประเทศเท่านั้นจึงไม่ถูกต้อง กฎอัยการศึกสามารถใช้ในกรณี "เพื่อรักษาความเรียบร้อย" ที่เกิดขึ้นภายในราชอาณาจักรได้ด้วย

            เเละหากพิจารณาถึงอำนาจของเจ้าหน้าที่ฝ่ายทหารตามกฎอัยการศึกเเล้วก็มีอำนาจเต็มที่ทั้งตรวจค้น เกณฑ์พลเมืองให้ช่วยทหาร ห้ามมิให้ประชาชนมั่วสุม ออกนอกเคหะสถาน มีหรือใช้เครื่องมือสื่อสาร จำหน่าย จ่าย เเจกสิ่งพิมพ์ รวมถึงอำนาจที่จะยึด จะเข้าอาศัย ที่จะทำลายหรือเปลี่ยนเเปลงสถานที่เเละที่จะขับไล่ มีคำถามว่าอำนาจมากมายครอบจักรวาลตามกฎอัยการศึกบวกกับอำนาจตามพระราชกำหนด การบริหารในสถานการณ์ฉุกเฉิน พ.ศ. 2548 ยังไม่เพียงพออีกหรือสำหรับการรักษาความเรียบร้อยภายในราชอาณาจักร นอกจากนี้ ในร่าง พ.ร.บ. ความมั่นคงยังระบุอีกด้วยว่า การใช้อำนาจตามร่าง พ.ร.บ. นี้ ไม่เป็นการลบล้างอำนาจของฝ่ายทหารตามกฎอัยการศึก ซึ่งหากร่างกฎหมายนี้ผ่านสภา ก็เป็นการเสริมอำนาจให้ทหารยิ่งขึ้นไปอีกซึ่งเป็นการซ้ำซ้อนกัน

บทส่งท้าย
            เบนิโต มุสโสลินี จอมเผด็จการฟัสซิสม์เคยกล่าวว่า "หากข้าพเจ้าถอย จงฆ่าข้าพเจ้าเสีย" เเต่หากรัฐบาลเเละ สนช. จะถอยออกมาโดยการไม่ให้ผ่านร่าง พ.ร.บ. การรักษาความมั่นคงภายในราชอาณาจักรนี้ ประชาชนจะดีใจเป็นอย่างมาก เว้นเเต่ใครอุตริอยากเป็นมุสโสลินี ก็ให้ผ่านร่าง พ.ร.บ. นี้เถิด....