สันติ ธรรมประชา
เนื้อหาสาระของร่าง พ.ร.บ. ป่าชุมชนฉบับกรมป่าไม้ ซึ่งคณะรัฐมนตรีได้พิจารณาให้ความเห็นชอบเมื่อวันที่ 19 เมษายน และสภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) ได้พิจารณามีมติ 114 เสียงรับหลักการร่างพ.ร.บ.ป่าชุมชนทั้งของรัฐบาลและของสมาชิกสภานิติบัญญัติแห่งชาติ เมื่อวันที่ 20 เมษายน ที่ผ่านมา และได้ตั้งคณะกรรมาธิการวิสามัญพิจารณาร่างพ.ร.บ.ป่าชุมชน จำนวน 25 ท่าน และมีพลเอก สุรินทร์ พิกุลทอง เป็นประธาน โดยใช้ร่างกฎหมายของรัฐบาลเป็นหลักในการพิจาณา
คณะทำงานป่าชุมชนภาคประชาชน และเครือข่ายป่าชุมชนทั่วประเทศ มีความเห็นว่า สาระ สำคัญของร่างพ.ร.บ.ป่าชุมชนของรัฐบาลมีมาตรฐานต่ำกว่าสาระสำคัญของ ร่างพ.ร.บ.ป่าชุมชนฉบับประชาชน เพราะร่างกฎหมายป่าชุมชนของรัฐบาลไม่ยอมรับสิทธิของชุมชน และไม่ส่งเสริมให้ทุกฝ่ายเข้ามีส่วนร่วมในการการจัดการทรัพยากรป่าไม้ โดยมีสาระสำคัญเป็นการรวมอำนาจการจัดการป่าชุมชนไว้กับหน่วยงานของรัฐ และกีดกันสิทธิของชุมชนในประเด็นสำคัญ ดังนี้
ประการที่หนึ่ง การกีดกันไม่ให้ชุมชนขอจัดตั้งป่าชุมชนนอกเขตป่าอนุรักษ์ในพื้นที่ป่าที่มีส่วนราชการใช้ประโยชน์ หรือเอกชนได้รับอนุญาตเข้าทำประโยชน์ หรือพื้นที่ที่กรมป่าไม้ใช้หรือจัดการหรือประกาศเป็นพื้นที่วิจัยหรือจัดการใดๆ เนื่องจากกรมป่าไม้ยังคงรักษาอำนาจการจัดการป่าสงวนแห่งชาติไว้เช่นเดิม เพราะกรมป่าไม้เป็นผู้มีอำนาจกำหนดพื้นที่ในเขตป่าสงวนให้ส่วนราชการ หรือเอกชนใช้ประโยชน์ หรือกรมป่าไม้ใช้ประโยชน์เอง ดังนั้นการให้อำนาจคณะกรรมการป่าชุมชนประจำจังหวัดเป็นผู้อนุญาตการจัดตั้งป่าชุมชน จึงไม่มีประโยชน์และไร้ความหมายโดยสิ้นเชิง เพราะอาจจะไม่มีพื้นที่ใดเหลือพอที่จะให้ชุมชนมีสิทธิขอจัดตั้งป่าชุมชนได้อีกต่อไป
ประการที่สอง การกีดกันไม่ให้ชุมชนขอจัดตั้งป่าชุมชนในเขตอนุรักษ์ ในพื้นที่ที่ทางราชการกำหนดให้สงวนรักษาไว้เพื่อเป็นการเฉพาะเพื่อการคุ้มครองหรือการศึกษา หรือการวิจัยทางวิชาการหรือประโยชน์อย่างอื่นของรัฐ และสัดส่วนพื้นที่ที่จะขอจัดตั้งป่าชุมชนในเขตอนุรักษ์แห่งใดได้ ให้เป็นไปตามที่กำหนดในกฎกระทรวง เนื่องจากเป็นการให้อำนาจหน่วยงานของรัฐกำหนดพื้นที่ใดก็ได้ในเขตอนุรักษ์ที่จะไม่ให้ชุมชนมีสิทธิขอจัดตั้งป่าชุมชน แม้ว่าชุมชนจะตั้งถิ่นฐานมาก่อนการประกาศเป็นเขตอนุรักษ์ ชุมชนได้ดูแลรักษาพื้นที่เป็นป่าชุมชนมาอย่างต่อเนื่องจนถึงวันขอจัดตั้งป่าชุมชน และมีพฤติกรรมที่เกื้อกูลในการดูแลรักษาป่าและระบบนิเวศ การให้หน่วยงานของรัฐมีอำนาจดังกล่าว ย่อมเป็นการยืนยันให้เห็นว่าหน่วยงานของรัฐยังดำรงอำนาจเหนือกว่าสิทธิของชุมชนและไม่ยอมรับการดำรงอยู่ของสิทธิชุมชนอยู่นั่นเอง แม้ว่าชุมชนจะได้พิสูจน์สิทธิการจัด การป่าชุมชนให้เป็นที่ประจักษ์ในทางปฏิบัติที่เป็นจริงมาแล้วก็ตาม ดังนั้นการกำหนดให้คณะกรรม การนโยบายป่าชุมชนและคณะกรรมการจัดการป่าชุมชนที่ประกอบด้วยผู้แทนหลายฝ่ายมีส่วนร่วมในการจัดการป่าชุมชน จึงไม่มีประโยชน์และไม่น่าเชื่อถือแต่อย่างใดในสายตาของหน่วยงานของรัฐ เพราะอำนาจที่แท้จริงในการจัดการป่าชุมชนยังเป็นของหน่วยงานของรัฐที่จัดการทรัพยากรป่าไม้อยู่เช่นเดิม เช่น กรมป่าไม้ กรมอุทยานแห่งชาติ สัตว์ป่า และพันธุ์พืช หรือกรมทรัพยากรทางทะเลและชายฝั่ง
ประการที่สาม การกีดกันไม่ให้ชุมชนที่จัดการป่าชุมชนได้ใช้ไม้ เพื่อการใช้สอยในครัว เรือนหรือใช้ไม้ เพื่อกิจการสาธารณะของชุมชนในป่าชุมชนที่ตั้งอยู่ในเขตอนุรักษ์ และในบริเวณเพื่อการอนุรักษ์ในป่าชุมชนที่ตั้งอยู่นอกเขตอนุรักษ์ หรือกล่าวอย่างตรงไปตรงมาก็คือประชาชนมีหน้าที่ดูแลป่า แต่ไม่อาจใช้ประโยชน์เพียงเพื่อการอยู่รอดของครอบครัว หรือเพื่อประโยชน์ของส่วนรวม
ประเด็นที่สี่ การกีดกันไม่ให้ชุมชนที่จัดการป่าชุมชน สามารถใช้ไม้ฟืนและไม้ไผ่ เพราะร่างกฎหมายเดิมถือว่าไม้ฟืนและไม้ไผ่เป็นของป่าที่ประชาชนใช้ประโยชน์ได้ แต่ร่างกฎหมายของรัฐบาลกลับไม่ยอมให้ไม้ฟืนและไม้ไผ่เป็นของป่าอีกต่อไป
ประการที่ห้า การไม่ยอมให้มีกองทุนป่าชุมชนอันถือเป็นกลไกสำคัญในการส่งเสริมและสนับสนุนให้ชุมชนมีความสามารถในการจัดการป่าชุมชน และการขยายให้ชุมชนเข้ามาส่วนร่วมให้มากยิ่งขึ้นในอนาคต
คณะทำงานป่าชุมชนภาคประชาชนและเครือข่ายป่าชุมชนทั่วประเทศ ขอคัดค้านและยืนยันว่าพวกเราไม่ต้องการ ร่าง พ.ร.บ.ป่าชุมชนฉบับรัฐบาลเพราะเป็นร่างกฎหมายที่เพิกถอนสิทธิชุมชนในการจัดการทรัพยากรป่าไม้แต่กลับรักษาหรือแปลงอำนาจให้กรมป่าไม้ กรมอุทยานแห่งชาติ สัตว์ ป่า และพันธุ์พืช หรือกรมทรัพยากรทางทะเลและชายฝั่ง มีอำนาจจัดการป่าชุมชนเหนือการจัดการของชุมชนมาสถิตอยู่ในร่างกฎหมายฉบับนี้ จึงไม่ควรเรียกว่าร่างพระราชบัญญัติป่าชุมชนอีกต่อไป
ขณะเดียวกัน ศยามล ไกรยูณวงศ์ นักวิจัยศึกษาด้านการจัดการทรัพยากรธรรมชาติ มีความคิดเห็นว่า สถานการณ์ในพื้นที่ป่าอนุรักษ์ มีบุคคลสามกลุ่มที่กำลังเผชิญหน้ากัน กลุ่มบุคคลแรกคือกลุ่มบุคคลทำกินและอยู่อาศัยในพื้นที่ป่าอนุรักษ์มาแต่ดั้งเดิม ก่อนการประกาศเขตป่าอนุรักษ์ กลุ่มบุคคลที่สองคือกลุ่มบุคคลที่บุกเบิกพื้นที่ป่าอนุรักษ์ภายหลังการประกาศเขตป่าอนุรักษ์ และจะเพิ่มมากขึ้นถ้าหากรัฐยังไม่มีมาตรการแก้ไขปัญหาเชิงรุก กลุ่มบุคคลที่สามคือนายทุน ผู้มีอิทธิพลที่ว่าจ้างกลุ่มบุคคลแรก และกลุ่มบุคคลที่สองในการตัดไม้ทำลายป่า หรือมาซื้อสิทธิทำกินอย่างผิดกฎหมาย ในหลายพื้นที่กลุ่มบุคคลที่สามได้สิทธิในที่ดินถูกต้องตามกฎหมายในพื้นที่ป่าอนุรักษ์หลายราย เช่น ทำรีสอร์ทโรงแรม บริการท่องเที่ยว พบเห็นโดยทั่วไปทั้งในเชียงใหม่ ภูเก็ต เป็นต้น
ที่ผ่านมากรมอุทยานแห่งชาติ สัตว์ป่า และพันธุ์พืช แก้ไขปัญหาแบบเดิมๆ คือมอบภารกิจให้หัวหน้าหน่วยต่างๆ ในอุทยานแห่งชาติ เขตรักษาพันธุ์สัตว์ป่า ด้วยกำลังบุคลากรเพียงน้อยนิด เมื่อเปรียบเทียบกับป่าผืนใหญ่คอยปราบปรามจับกุมผู้ทำลายป่าไม้ ในกรณีของกลุ่มบุคคลที่สองและกลุ่มบุคคลที่สาม อย่างไรก็ตามการจับกุมกลุ่มบุคคลเหล่านั้นเจ้าหน้าที่ป่าไม้ไม่สามารถจับกุมได้ทั่วถึง และบางพื้นที่เจ้าหน้าที่ป่าไม้ก็เกรงกลัวผู้มีอิทธิพล หรือไม่ก็ร่วมในผลประโยชน์หากินกับป่าไม้ของชาติ
สำหรับบุคคลกลุ่มแรกรัฐบาล ใช้แนวทางตามมติคณะรัฐมนตรีวันที่ 30 มิถุนายน 2541 สำรวจประชากร ที่ดินทำกิน ที่อยู่อาศัยในป่าอนุรักษ์ จนถึงปัจจุบันเป็นเวลาเกือบ 9 ปียังทำไม่เสร็จ และในหลายพื้นที่เจ้าหน้าที่ป่าไม้สำรวจฝ่ายเดียว ทำให้มีประชากรตกสำรวจจำนวนมาก ชาวบ้านในกลุ่มบุคคลแรกเบื่อหน่ายต่อการรอคอยการแก้ไขปัญหาด้วยวิธีการดังกล่าว ที่ยังใช้แนวทางการพิสูจน์สิทธิที่สร้างความขัดแย้งระหว่างกลุ่มบุคคลที่มี ส.ค.1 กับกลุ่มบุคคลที่มีการแต่เสียภาษีบำรุงท้องที่ซึ่งเป็นหลักฐานการทำประโยชน์จริง ทั้งๆที่กลุ่มบุคคลที่มี ส.ค.1 หรือไม่มีก็ตาม จากข้อเท็จจริงพวกเขาควรได้สิทธิทำกิน การไม่มีเอกสารหลักฐานตามกฎหมายสืบเนื่องมาจากความบกพร่องของเจ้าหน้าที่รัฐที่ไม่แจกเอกสารหลักฐานได้ทั่วถึงในยุคสมัยนั้น
บุคคลกลุ่มแรกซึ่งตั้งถิ่นฐานเป็นชุมชนถาวรได้รวมกลุ่มแก้ไขปัญหาการตัดไม้ทำลายป่าที่ทำลายป่าต้นน้ำซึ่งมีผลกระทบต่อการทำกินของตนเอง ด้วยการกำหนดพื้นที่ป่าชุมชนที่ชุมชนจัดการได้ กำหนดกฎกติกาไม่ให้สมาชิกในชุมชนและบุคคลภายนอกมาตัดไม้ทำลายป่า ชุมชนเหล่านี้ไม่มีอำนาจตามกฎหมายในการจับกุมบุคคลที่ตัดไม้ จึงทำให้ป่าชุมชนนั้นไม่ศักดิ์สิทธิ์ และสมาชิกในชุมชนที่ตัดไม้มาสร้างบ้านเรือนภายใต้กฎกติกาของชุมชนก็ถูกจับจากเจ้าหน้าที่ป่าไม้ ด้วยเหตุนี้กฎหมายป่าชุมชนจึงมีความสำคัญต่อการรับรองสิทธิของชุมชนในการจัดการป่า และยังช่วยรักษาพื้นที่ป่าอนุรักษ์ให้สมบูรณ์ตามศักยภาพของชุมชนที่จัดการได้
สำหรับที่ทำกินและที่อยู่อาศัยชุมชนต้องการให้เจ้าหน้าที่ป่าไม้ร่วมกำหนดเขตที่ทำกิน ที่อยู่อาศัยจากพื้นที่ป่าอนุรักษ์ให้ชัดเจน เพื่อให้ชุมชนร่วมดูแลจัดการที่ดินทำกิน มีกฎกติกาที่ชัดเจน เพื่อไม่ให้มีการบุกรุกป่าใหม่ แนวทางนี้ดำเนินการได้ทันทีถ้าหากกรมอุทยานฯเห็นความสำคัญและเร่งดำเนินการ โดยไม่ต้องรอให้เจ้าหน้าที่ป่าไม้สำรวจประชากรตามแนวทาง มติ ครม. 30 มิถุนายน 2541 ทั้งพื้นที่ป่าชุมชน และที่ทำกินยังคงอยู่ในป่าอนุรักษ์ โดยใช้หลักการจัดการร่วมกันระหว่างเจ้าหน้าที่ป่าไม้กับชุมชน ซึ่งควรมีการแก้ไขกฎหมายอุทยานแห่งชาติให้รับรองสิทธิดังกล่าว
จะเห็นได้ว่าการแก้ไขปัญหาดังกล่าวจะแยกให้เห็นชัดเจนระหว่างกลุ่มบุคคลที่ต้องการรักษาป่าและทำกินอย่างมั่นคงนั้นเป็นคนละกลุ่มกับบุคคลที่ต้องการทำลายป่าไม้ การจับกุมปราบปรามผู้ที่ทำลายป่าไม้จริงจะทำได้ง่ายขึ้น เพราะเจ้าหน้าที่ป่าไม้และชาวบ้านในพื้นที่รู้ชัดเจนว่ามีจำนวนชุมชนและประชากรที่ทำกินในเขตป่าอนุรักษ์และช่วยรักษาป่า ประกอบกับชาวบ้านในพื้นที่ก็จะช่วยเจ้าหน้าที่ป่าไม้ชี้ตัวผู้กระทำความผิดได้
แต่น่าเสียดายที่ร่างกฎหมายป่าชุมชนฉบับของกระทรวงทรัพยากรฯ กลับถอยหลังไป 18 ปี นับตั้งแต่มีการรณรงค์เรื่องป่าชุมชน เมื่อปี พ.ศ.2532 ภายหลังการยกเลิกสัมปทานทำไม้ ร่างกฎหมายป่าชุมชนถูกยกร่างเมื่อปี พ.ศ.2536 ด้วยการยกร่างไม่กี่มาตรา และมองรูปแบบการจัดการป่าชุมชนจากข้อเท็จจริง การออกกฎหมายเพื่อมารองรับสิทธิการจัดการป่าชุมชน ทั้งอนุรักษ์และใช้ประโยชน์ ให้ชุมชนได้มีอำนาจหน้าที่ในการเฝ้าระวังป่าชุมชนและจับกุมผู้ที่ทำลายป่า ให้ภาครัฐสนับสนุนและร่วมมือกับองค์กรชุมชนที่มีศักยภาพจัดการป่าชุมชน ซึ่งเป็นการเพิ่มพื้นที่ป่าธรรมชาติและช่วยเหลือเจ้าหน้าที่ป่าไม้ดูแลป่าอีกแรงหนึ่ง แต่ด้วยความไม่ไว้วางใจของสังคมไทย และเจ้าหน้าที่รัฐ จึงทำให้ร่างกฎหมายป่าชุมชนถูกปรับปรุงแก้ไข
และล่าสุดกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติฯก็ได้แก้ไขที่ยังคงอำนาจหน้าที่ของกรมอุทยานแห่งชาติ สัตว์ป่าและพันธุ์พืช ในการสงวนพื้นที่เพื่อการอนุรักษ์ ซึ่งมีนัยไม่ให้มีการจัดการป่าชุมชนในป่าอนุรักษ์ อีกทั้งกระบวนการจัดตั้งป่าชุมชนมีขั้นตอนที่ยุ่งยากใช้เวลานาน
ในความเป็นจริงชาวบ้านจะได้สิทธิในการจัดการป่าชุมชนไม่ง่ายอย่างที่คิด และถูกตรวจสอบจากหลายฝ่าย บทเรียนของร่างกฎหมายป่าชุมชนชี้ให้เห็นว่าหน่วยงานของรัฐที่รับผิดชอบไม่ได้เรียนรู้กระบวนการของสังคมที่มีการเปลี่ยนแปลง และศึกษาองค์ความรู้ที่สร้างขึ้นจากภาคประชาชน ซึ่งให้ความสำคัญต่อการจัดการป่าชุมชนเชิงสังคม ในมิติของการพัฒนาคน การอนุรักษ์และใช้ประโยชน์จากภูมิปัญญาท้องถิ่น มิติของการรวมกลุ่มองค์กรในการตรวจสอบ ซึ่งแยกให้เห็นชัดเจนระหว่างกลุ่มคนที่รักษาป่า กับกลุ่มคนที่ทำลายป่า และมิติของชุมชนที่จะร่วมกับภาครัฐในบทบาทของการส่งเสริมสนับสนุน ไม่ใช่บทบาทของการควบคุม จับกุมและปราบปราม
คุณศยามล กล่าวทิ้งท้ายว่า ด้วยเหตุนี้ร่างกฎหมายป่าชุมชนฉบับที่กำลังพิจารณาใน สนช. จึงได้กีดกันการมีส่วนร่วมของประชาชน และยิ่งเป็นผลเสียที่ทำให้ป่าถูกทำลายเพิ่มมากยิ่งขึ้น กฎหมายที่ยกร่างขึ้นมาจะลดทอนศักยภาพและเจตนารมณ์หวังดีของชุมชนที่มุ่งมั่นรักษาป่า ชุมชนจะปฏิเสธการปฏิบัติตามกฎหมาย กฎหมายป่าชุมชนจะมีสภาพไม่ต่างไปจากกฎหมายอื่นที่ประชาชนปฏิเสธและดื้อแพ่งต่อการบังคับใช้กฎหมายของภาครัฐ
กล่าวสรุปได้ว่า ตราบใดก็ตาม เมื่อระบอบอำมาตยาธิปไตย ขึ้นครองอำนาจผ่านการรัฐประหารที่นำโดยกองทัพ นโยบายรวมศูนย์อำนาจของระบบราชการในหน่วยงานต่างๆ รวมทั้งกรมป่าไม้ย่อมตั้งการฟื้นอดีตอันหอมหวลของระบบอำนาจนิยมมาอีกครั้งหนึ่งกรณีพ.ร.บ.ป่าชุมชนโอกาสที่ผ่านสามวาระย่อมมีความเป็นไปได้สูง เนื่องจากสมาชิกสภานิติบัญญัติแห่งชาติส่วนใหญ่นั้นล้วนเป็นข้าราชการที่ชมชอบอำนาจนิยมมากกว่าประชาธิปไตยที่ชุมชนมีส่วนร่วม และถึงเวลาแล้วเช่นกันที่เครือข่ายภาคประชาชน ต้องลุกขึ้นทวงสิทธิ์อันชอบธรรม