ข้อวิเคราะห์และข้อเสนอแนะต่อสภานิติบัญญัติแห่งชาติ  ต่อการพิจารณาร่างความตกลงหุ้นส่วนเศรษฐกิจ ไทย-ญี่ปุ่น : ชุดที่ 1 ***

 

โดย FTA Watch และนักวิชาการ

 

ในเอกสารฉบับนี้ จะได้กล่าวถึงประเด็นปัญหาสำคัญใน 2 เรื่อง ได้แก่ เรื่องทรัพยากร    ชีวภาพและทรัพย์สินทางปัญญา  และ เรื่องขยะ/ของเสียอันตราย ซึ่งในแต่ละเรื่องจะได้วิเคราะห์ถึงปัญหาผลกระทบ ข้อบกพร่องที่มีอยู่ใน JTEPA และข้อเสนอแนะต่อการพิจารณาทบทวนแก้ไข

 

1. เรื่องทรัพยากรชีวภาพและทรัพย์สินทางปัญญา

 

จากการวิเคราะห์ร่างข้อตกลง JTEPA โดยพิจารณาจากบทที่ 10 เรื่องทรัพย์สินทางปัญญาตั้งแต่ข้อ 122 ถึงข้อ 144  รวมทั้งหมด 23  ข้อ (Article) ทั้งนี้โดยเปรียบเทียบกับความตกลงซึ่งมีผลบังคับใช้แล้วในกรณีความตกลงเอฟทีเอญี่ปุ่น-มาเลเซีย(JMEPA) และความตกลงที่เจรจาเสร็จสิ้นแล้วและอยู่ระหว่างการพิจารณาของรัฐสภากรณีเอฟทีเอญี่ปุ่น-ฟิลิปปินส์(JPEPA) อีกทั้งได้สัมภาษณ์นักกฎหมายและนักวิชาการที่ติดตามในประเด็นเหล่านี้อย่างใกล้ชิดระหว่างประเทศคือศาสตราจารย์คาร์ลอส คอร์เรีย (Professor Carlos Correa)  ซึ่งเป็นตัวแทนของรัฐบาลอาร์เจนตินาและเป็นที่ปรึกษาของกลุ่มประเทศ G77 ในการเจรจาเรื่องทรัพย์สินทางปัญญาในองค์กรการค้าโลก(TRIPs) และในอนุสัญญาระหว่างประเทศหลายฉบับ ประกอบกับการได้แลกเปลี่ยนกับนักวิชาการด้านกฎหมาย ด้านเภสัชศาสตร์ เกษตรกรรม และจุลชีววิทยา หลายท่านในประเทศไทย พบว่า ข้อตกลง JTEPA ที่เกี่ยวข้องกับประเด็นทรัพย์สินทางปัญญาและทรัพยากรชีวภาพและภูมิปัญญาท้องถิ่นนั้นมีช่องโหว่ที่ทำให้เกิดความเสียหายต่อประเทศ  ทั้งนี้โดยจะได้วิเคราะห์พบประเด็นสำคัญ 3 ประเด็นสำคัญ ซึ่งชี้ให้เห็นถึงความเสียหายและผลกระทบที่จะเกิดขึ้น และชี้ทางออกแก่รัฐบาลที่จะแก้ไขปรับปรุงความตกลงดังกล่าว ดังต่อไปนี้

 

(1.1) ข้อตกลงเรื่องสิทธิบัตรที่เกี่ยวข้องกับจุลชีพตามธรรมชาติ

            ภายใต้กฎหมายสิทธิบัตร พ.ศ.2522 แก้ไขเพิ่มเติม พ.ศ. 2542 ไม่อนุญาตให้มีการจดสิทธิบัตรที่เกี่ยวกับสิ่งมีชีวิตโดยบัญญัติไว้ว่า "จุลชีพและส่วนประกอบส่วนใดส่วนหนึ่งของจุลชีพที่มีอยู่ตามธรรมชาติ สัตว์ พืช หรือสารสกัดจากสัตว์หรือพืช ไม่ได้รับความคุ้มครองตามพระราชบัญญัติ"  แต่ข้อบทในความตกลงเอฟทีเอไทย-ญี่ปุ่นกลับเขียนข้อความซึ่งเปิดโอกาสให้มีการจดสิทธิบัตรจุลชีพตามธรรมชาติ  ดังปรากฏอยู่ในข้อบทตามมาตรา 130(3) ว่า

 "ภาคีแต่ละฝ่ายจะต้องให้ความมั่นใจว่าคำขอรับสิทธิบัตรใดๆจะไม่ถูกปฏิเสธด้วยเหตุผลเพียงอย่างเดียวว่า สาระที่ขอถือสิทธิในคำขอนั้นเกี่ยวข้องกับจุลชีพที่เกิดตามธรรมชาติ" [1]

 

            คณะเจรจาอ้างว่าข้อบทดังกล่าวไม่ได้มากไปกว่าพันธกรณีที่ประเทศมีภายใต้องค์กรการค้าโลก แต่ศาสตราจารย์คาร์ลอส คอร์เรีย ซึ่งเพิ่งเดินทางมาประเทศไทยเพื่อสนับสนุนรัฐบาลไทยในการใช้มาตรการบังคับใช้สิทธิ์ (Compulsory Licensing) เมื่อเร็วๆนี้เห็นว่า ข้อบทในมาตรา 130(3)นั้น  "เป็นข้อตกลงที่มากไปกว่าข้อตกลงทรัพย์สินทางปัญญาในองค์กรการค้าโลกหรือที่เรียกกันว่าเป็นทริปส์ผนวก(TRIPS-Plus)"  คาร์ลอสวิเคราะห์ว่า "มาตรา 103(3) อาจตีความในแง่ที่ให้มีการออกสิทธิบัตรที่มาจากจุลชีพตามธรรมชาติได้หากคำขอนั้นมีเงื่อนไขครบตามกฎหมายสิทธิบัตร (มีความใหม่ ขั้นตอนการประดิษฐ์ที่สูงขึ้น และประยุกต์ใช้ทางอุตสาหกรรมได้) หรือกล่าวในแง่หนึ่งว่าเป็นการวางเงื่อนไขให้จุลชีพตามธรรมชาตินั้นอาจเป็นการ "การประดิษฐ์" ก็ได้"

            เมื่อเปรียบเทียบกับความตกลงเอฟทีเอที่ฟิลิปปินส์และมาเลเซียทำกับญี่ปุ่นพบว่า ฟิลิปปินส์ไม่ยินยอมให้มีข้อความใดๆเกี่ยวกับเรื่องจุลชีพเลย ในขณะที่มาเลเซียมีข้อความที่กล่าวถึงการจดสิทธิบัตรเกี่ยวกับ "จุลชีพ" ซึ่งมีค่าเท่ากับพันธกรณีที่ประเทศทั้งสองมีกับองค์กรการค้าโลกเท่านั้น การยอมให้ญี่ปุ่นผลักดันข้อความที่เกี่ยวข้องกับการจดสิทธิบัตรจุลชีพตามธรรมชาติจึงเป็นความผิดพลาดที่กรมทรัพย์สินทางปัญญาและกระทรวงต่างประเทศต้องรับผิดชอบ

            คณะเจรจาอ้างว่า   "นักกฎหมายของกรมทรัพย์สินทางปัญญาและกระทรวงการต่างประเทศ อ่านข้อนี้แล้วเห็นว่า ถ้อยคำที่อยู่ในข้อ 130 วรรค 3 ไม่มีผลบังคับให้ไทยต้องออกสิทธิบัตรให้จุลชีพที่มีอยู่ตามธรรมชาติแก่คนญี่ปุ่นแต่อย่างใด" การตีความเช่นนี้จึงเป็นการตีความแต่ฝ่ายเดียวของคณะเจรจาฝ่ายไทย  การตีความเข้าข้างตัวเองเช่นนี้ไม่มีประโยชน์ใดๆเลย นอกจากว่าเป็นข้อแก้ต่างว่าตนเองไม่ได้ทำผิดพลาดอะไรในระหว่างการเจรจาเท่านั้น

            คำถามที่คณะเจรจาต้องตอบคือว่า หาก "เป็นความเข้าใจร่วมกันของทั้งฝ่ายไทยและญี่ปุ่นตลอดมาตั้งแต่ระหว่างการเจรจา (ว่าการจดสิทธิบัตรที่เกี่ยวข้องกับจุลชีพตามธรรมชาติไม่สามารถจดสิทธิบัตรได้"[2] ทำไมจึงจำเป็นต้องคงมาตรา 130(3) เอาไว้ ทำไมไม่ตัดมาตรานี้ออกไปเสียเหมือนดังกรณีฟิลิปปินส์ หรืออย่างน้อยที่สุดก็ใช้บรรทัดฐานเดียวกับกรณีมาเลเซียซึ่งเขียนข้อบทไว้เท่ากับพันธกรณีที่มีในข้อตกลงทรัพย์สินทางปัญญาภายใต้องค์กรการค้าโลกเท่านั้น

            ผู้เขียนและนักวิชาการด้านทรัพย์สินทางปัญญาหลายท่านมีความเห็นร่วมกันว่า "สิทธิบัตรเกี่ยวกับจุลชีพตามธรรมชาติ" ยังหมายถึงการอนุญาตให้มีการจดสิทธิบัตรในยีน หรือสารสกัดที่ได้จากจุลชีพได้ด้วย ดังตัวอย่างเช่น นายเดนิส กอนซาลเวส(Danis Gonslves) ร่วมกับมหาวิทยาลัยคอร์แนลฉวยโอกาสยื่นจดสิทธิบัตรไวรัสใบด่างจุดวงแหวนสายพันธุ์ไทยเมื่อวันที่ 11 เมษายน 2545 และได้รับการอนุมัติเมื่อวันที่ 18 กรกฎาคม 2549   หลังจากร่วมกับกรมวิชาการเกษตร กระทรวงเกษตรสหกรณ์วิจัยมะละกอจีเอ็มโอให้ต้านทานโรคใบด่างจุดวงแหวน 

            สิทธิบัตรสหรัฐหมายเลข 7,078,586 ดังกล่าวมีข้อถือสิทธิ (Claims) ทั้งหมด 51 รายการ ซึ่งจะส่งผลให้มะละกอดัดแปลงพันธุกรรมที่กระทรวงเกษตรฯทำวิจัยในประเทศไทยทั้งหมดในประเทศไทยกลายเป็นกรรมสิทธิ์ของนายเดนนิส กอนซาลเวส และมหาวิทยาลัยคอร์แนล กรรมสิทธิ์นี้ยังครอบคลุมไปถึงมะละกอสายพันธุ์ท้องถิ่นอื่นๆที่ผสมข้ามกับมะละกอดัดแปลงพันธุกรรม  รวมไปถึงกรรมสิทธิ์ในพันธุ์พืชตระกูลแตง มะเขือเทศ และพืชอื่นๆทั้งหมดที่นำเอายีนจากไวรัสใบด่างจุดวงแหวนสายพันธุ์ไทยไปใช้ประโยชน์ด้วย  เกษตรกรและแม้กระทั่งธุรกิจที่เกี่ยวข้องก็ได้รับผลกระทบด้วยเพราะจะถูกเรียกเก็บค่าสิทธิบัตรสูงถึง 35 % ของยอดขายจากผลิตภัณฑ์หากพบว่าเกี่ยวข้องกับสิทธิบัตรที่เขาจดเอาไว้ 

            ผลกระทบจากการลงนามเอฟทีเอระหว่างไทยกับญี่ปุ่นมิได้ให้ประโยชน์กับประเทศญี่ปุ่นเพียงประเทศเดียวเท่านั้น แต่เป็นการเปิดให้สหรัฐอเมริกา ยุโรปและประเทศอุตสาหกรรมอื่นทั้งหมดที่เป็นสมาชิกองค์กรการค้าโลกไปพร้อมๆกันด้วย ตามหลักปฎิบัติต่อ "คนชาติที่ได้รับความอนุเคราะห์ยิ่ง (Most-Favored-Nation Treatment)"  ที่ระบุไว้ในมาตราที่ 4 และ 5 ของข้อตกลงทรัพย์สินทางปัญญาภายใต้องค์กรการค้าโลก

            ในแง่นี้นอกจากนายเดนิส กอนซาลเวสจะจดสิทธิบัตรไวรัสใบด่างจุดวงแหวนของมะละกอกับสำนักงานสิทธิบัตรและเครื่องหมายการค้าของสหรัฐอเมริกาแล้ว โดยอานิสงค์ของเอฟทีเอไทย-ญี่ปุ่น เขายังสามารถจดสิทธิบัตรดังกล่าวกับกรมทรัพย์สินทางปัญญาของไทยได้โดยตรง ซึ่งจะทำให้เขาสามารถไล่จับเกษตรกรไทยที่ปลูกมะละกอสายพันธุ์ท้องถิ่นที่บังเอิญมีเกสรมะละกอของมะละกอจีเอ็มโอปลิวมาผสม  เกษตรกรอาจต้องได้รับโทษสูงสุดคือ "จำคุกสองปี ปรับสี่แสนบาท  หรือทั้งจำทั้งปรับ"    ตามมาตรา 85(5) ของพ.ร.บ.สิทธิบัตร

 

           

ข้อเสนอต่อการพิจารณาทบทวนร่างความตกลง JTEPA   รัฐบาลต้องแก้ไขและปิดช่องโหว่นี้ด้วยการตัดข้อความในข้อ 130(3) ออกทั้งหมดเช่นเดียวกับที่ปรากฏใน JPEPA หรือตัดข้อความ "related to a naturally occurring" ออกไปเพื่อให้ข้อบทในเรื่องนี้ใน JTEPA เหมือนกับกรณี JMEPA ก็ได้             การแก้ไขข้อสัญญานี้ไม่ควรทำให้ประเทศไทยต้องเสียอะไรให้กับการแลกเปลี่ยนกับฝ่ายญี่ปุ่นอีกเนื่องจากเป็นการปรับปรุงตัวสัญญาให้เป็นไปเช่นเดียวกับมาตรฐานทั่วไปที่ญี่ปุ่นทำกับ  ฟิลิปปินส์ และมาเลเซียซึ่งเป็นสมาชิกชาติอาเซียนเหมือนกันกับประเทศไทย

 

 

(1.2)  กรณีเปิดให้การคุ้มครองพันธุ์พืชใหม่มากชนิดเท่ากับมาตรฐานระหว่างประเทศ

            ในข้อ 135(1) (2) กล่าวว่าให้ภาคีแต่ละฝ่ายให้การคุ้มครองพันธุ์พืชใหม่บนมาตรฐานระหว่างประเทศ และต้องให้การคุ้มครองพืชหรือสายพันธุ์พืชให้มากสายพันธุ์ที่สุดเท่าที่จะทำได้ และโดยเร็วที่สุดเท่าที่จะปฎิบัติได้  ตามรายละเอียดข้างล่างนี้

 

"1. คู่ภาคีตระหนักถึงความสำคัญของการให้ความคุ้มครองพันธุ์พืชใหม่ในลักษณะที่อยู่บนพื้นฐานของมาตรฐานระหว่างประเทศ เพื่อความมุ่งประสงค์นี้ ภาคีแต่ละฝ่ายจะต้องให้ความมั่นใจว่าสิทธิที่เกี่ยวกับพันธุ์พืชใหม่ได้รับการให้ความคุ้มครองอย่างเพียงพอ

2. ภาคีแต่ละฝ่าย โดยคำนึงถึงข้อกังวลของภาคีอีกฝ่าย จะต้องพยายามคุ้มครองพันธุ์พืชหรือสายพันธุ์พืชให้มากพันธุ์หรือสายพันธุ์ให้มากที่สุดเท่าที่จะได้ ในลักษณะที่กำหนดไว้ในวรรค 1 ข้างต้นโดยเร็วที่สุดเท่าที่จะสามารถปฏิบัติได้ "

 

ข้อบทนี้คือการผลักดันให้ประเทศไทยใช้มาตรฐานการคุ้มครองพันธุ์พืชใหม่ตามมาตรฐานของสหภาพคุ้มครองพันธุ์พืชใหม่(UPOV) หรือให้ใกล้เคียงกับมาตรฐานของ UPOV1991 ให้มากที่สุดและให้เร็วที่สุดเท่าที่จะกระทำได้นั่นเอง การยอมให้มีตัวบทนี้อยู่ในร่างข้อตกลง JTEPA ทำให้เกิดผลกระทบต่อกฎหมายคุ้มครองพันธุ์พืช พ.ศ.2542 ของไทย เนื่องจากกฎหมายของไทยตราขึ้นภายใต้หลักการ Sui Generis ซึ่งเป็นไปตามข้อตกลงทรัพย์สินทางปัญญาภายใต้องค์กรการค้าโลกมาตรา 27.3(b) ทั้งนี้โดยนอกเหนือจากให้การคุ้มครองพันธุ์พืชท้องถิ่นแล้ว คำประกาศพันธุ์พืชใหม่จะต้องประกาศอย่างระมัดระวังโดยต้องคำนึงถึงเงื่อนไขหลายประการ เช่น ต้องเป็นชนิดพืชที่มีสายพันธุ์พื้นเมืองดีเด่น เป็นพันธุ์พืชที่กระทรวงเกษตรมีขีดความสามารถในการวิจัยแข่งขันได้  ทั้งนี้เพื่อคุ้มครองเกษตรกรไม่ให้ได้รับผลกระทบจากการผูกขาดเมล็ดพันธุ์ เป็นต้น ในขณะที่มาตรฐานคุ้มครองพันธุ์พืชตาม UPOV1991 นั้นบังคับให้ประเทศภาคีต้องให้การคุ้มครองพืชทุกชนิดไม่มีข้อยกเว้น

            ในแง่นี้ผู้เขียนจึงไม่เห็นด้วยกับข้อสรุปจากการศึกษาเรื่อง "ข้อสังเกตต่อร่างความตกลง JTEPA" ของสถาบันวิจัยเพื่อพัฒนาประเทศไทย(TDRI) ที่สรุปว่า "บทบัญญัติด้านทรัพย์สินทางปัญญาใน JTEPA ไม่ได้มีเนื้อหาที่อ่อนไหวมากนัก" และ "พันธกรณีตามความตกลงระหว่างประเทศที่กำหนดอยู่ใน JTEPA เป็นพันธกรณีที่ไทยมีอยู่แล้วตามความตกลง TRIPS เนื่องจาก JTEPA ไม่มีข้อกำหนดให้ประเทศภาคีต้องเข้าเป็นภาคีสมาชิกของความตกลงระหว่างประเทศอื่นที่ยังไม่ได้เป็นภาคีสมาชิก"(หน้า 115)  เพราะแม้ญี่ปุ่นจะมิได้เรียกร้องให้ประเทศไทยเข้าเป็นภาคีของ UPOV1991 เหมือนกับที่สหรัฐเรียกร้องต่อไทยระหว่างการเจรจาเอฟทีเอ แต่การเขียนข้อบทที่ได้วิเคราะห์ข้างต้นในข้อ 135(1)(2) ก็มีความหมายใกล้เคียงกับการเข้าเป็นสมาชิก UPOV1991 นั่นเอง

            การที่หัวหน้าคณะเจรจา JTEPA อ้างรายงานของทีดีอาร์ไอเพื่อชี้นำให้สังคมและรัฐบาลเห็นว่าการลงนาม JTEPA มีผลกระทบน้อยและไม่มีความเสี่ยงนั้นใช้ไม่ได้อย่างน้อยในกรณีเรื่องทรัพย์สินทางปัญญา โดยเฉพาะอย่างยิ่งเกี่ยวกับประเด็นด้านทรัพยากรชีวภาพ เนื่องจากทีดีอาร์ไอไม่มีความเชี่ยวชาญและไม่ได้ติดตามประเด็นเรื่องนี้อย่างใกล้ชิดแต่อย่างใด ตัวอย่างข้อเสนอที่ไม่สมเหตุสมผลของทีดีอาร์ไอเกี่ยวกับงานศึกษาเรื่องเอฟทีเอคือ ข้อเสนอที่ให้ประเทศไทยเจรจาต่อรองกับสหรัฐโดยเสนอให้ไทยเข้าเป็นภาคี UPOV1978 แทนที่จะเป็นภาคีของ UPOV1991 (งานวิจัยเรื่อง "ยุทธศาสตร์ด้านทรัพย์สินทางปัญญาเพื่อรองรับผลกระทบจากความตกลงการค้าเสรีที่ต่อ SME พ.ศ.2549)  ทั้งๆที่เป็นข้อเสนอที่ไม่อาจทำได้ ทั้งนี้เพราะประเทศใหม่ที่ไม่เคยเป็นภาคี UPOV1978 มาก่อนจะต้องเป็นภาคีของ UPOV1991ได้สถานเดียวตามเกณฑ์ที่สหภาพเพื่อคุ้มครองพันธุ์พืชใหม่วางเอาไว้เท่านั้น

            คณะผู้เจรจาฝ่ายไทยอาจอ้างว่าการคุ้มครองพันธุ์พืชตามมาตรฐานระหว่างประเทศหมายถึง การปฏิบัติตามพันธกรณีที่มีตาม TRIPs 27.3(b) ก็ได้ คำอธิบายนี้ไม่น่าจะถูกต้องเนื่องจาก "ความคุ้มครองพันธุ์พืชใหม่ในลักษณะที่อยู่บนพื้นฐานของมาตรฐานระหว่างประเทศ" นั้นหมายถึงได้เฉพาะ UPOV1991 ได้เท่านั้นเพราะกล่าวถึง "พันธุ์พืชใหม่"ไว้อย่างเฉพาะเจาะจง ในขณะที่ข้อตกลงตาม  TRIPs 27.3(b) กล่าวถึงการให้สิทธิบัตรที่กล่าวถึง พืช สัตว์ และจุลชีพ โดยทั่วไปเท่านั้น (ในทางวิชาการชนิดพืช หรือพืช กับ"สายพันธุ์พืช"มีความหมายแตกต่างกันอย่างชัดเจน)

            คณะผู้เจรจาอ้างว่าการประกาศการให้การคุ้มครองพันธุ์พืชใหม่นั้นทำได้ตามกฎหมายคุ้มครองพันธุ์พืชของไทยเพราะได้เจรจากับฝ่ายญี่ปุ่นแล้วและเป็นที่เข้าใจตรงกันว่าเราจะให้การคุ้มครองตามกฎหมายไทยเท่านั้น แต่ข้อบทในข้อ 135(3) กลับเขียนเอาไว้ว่า

 "โดยไม่คำนึงถึงข้อ 124 และข้อ 125 ภาคีแต่ละฝ่ายอาจจำกัดขอบเขตของพันธุ์พืชหรือสายพันธุ์พืชซึ่งภาคีนั้นได้ให้สิทธิที่กล่าวถึงในวรรค 1 ข้างต้นแก่คนชาติของภาคีอีกฝ่าย เท่ากับพันธุ์หรือสายพันธุ์พืชที่ภาคีอีกฝ่ายให้สิทธิแก่คนชาติของฝ่ายแรกโดยเป็นไปตามกฎหมายและข้อบังคับของตน"

 

            ข้อบทนี้มิได้ให้อำนาจไทยในการประกาศรายชื่อพืชใหม่ที่จะได้รับการคุ้มครองได้ตามอำเภอใจ เพราะการประกาศรายชื่อนั้นต้องเป็นไปตามวรรค(1) และ(2) เท่านั้น

วรรค (3) ซึ่งคณะเจรจาอ้างว่าเราสามารถประกาศชนิดของพืชได้ภายใต้กฎหมายไทยนั้น เป็นความเข้าใจผิด เพราะความหมายในข้อบทนี้หมายถึง การที่แต่ละฝ่ายจะให้การคุ้มครองสายพันธุ์พืชและชนิดพืชเท่ากับชนิดและสายพันธุ์ที่อีกฝ่ายหนึ่งให้เท่านั้น แต่มิได้หมายความว่าเราสามารถประกาศชนิดพันธุ์พืชที่ได้ตามหลักเกณฑ์ภายใต้กฎหมายไทย หากแต่ต้องเป็นไปตาม"มาตรฐานระหว่างประเทศ"เท่านั้น

            คณะเจรจาบางท่านอ้างว่าได้ทำความเข้าใจกับฝ่ายญี่ปุ่นแล้วว่าเราจะให้การคุ้มครองพันธุ์พืชภายใต้กฎหมายของไทยเท่านั้นซึ่งญี่ปุ่นก็เข้าใจ แต่ความ "ความเข้าใจระหว่างการเจรจา" ไม่อาจนำมารับประกันความเสียหายที่จะเกิดขึ้นกับประเทศได้หากยังปรากฏข้อบทใน(1) และ (2) อยู่ และไม่มีหลักฐานบันทึกการเจรจาที่ทั้งสองฝ่ายยอมรับร่วมกันมายืนยันสิ่งที่คณะเจรจากล่าวอ้าง

           

ข้อเสนอต่อการพิจารณาทบทวนร่างความตกลง JTEPA ควรตัดข้อ 135 ออกเสียทั้งมาตรา เช่นเดียวกับ JPEPA ซึ่งไม่ปรากฏข้อความนี้แต่อย่างใด เพราะการคงมาตรานี้เอาไว้จะสร้างความเสียหายและผลกระทบต่อเกษตรกรไทยในอนาคต โดยเฉพาะอย่างยิ่งเมื่อสหรัฐอเมริกาและประเทศอื่นๆได้ใช้สิทธิ "หลักประติบัติที่ได้รับความอนุเคราะห์ยิ่ง" ดังที่ปรากฏในข้อ 4 และ 5 ของความตกลงทริปส์  หากได้มีการทำความเข้าใจตรงกัน "ระหว่างนักเจรจาทั้งสองฝ่าย" ดังคำกล่าวอ้าง ฝ่ายญี่ปุ่นคงไม่ติดใจใดๆ ที่จะตัดข้อความในมาตรานี้ออก (เว้นเสียแต่ว่าญี่ปุ่นมีความประสงค์เป็นอย่างอื่น) และไม่ควรเป็นเหตุให้ฝ่ายญี่ปุ่นมากล่าวอ้างที่จะขอให้ไทยแลกเปลี่ยนกับประโยชน์ในเรื่องอื่นๆ เพื่อแลกกับการตัดข้อความในมาตรานี้ออกไป

 

(1.3)  สิ่งที่ควรกำหนดไว้เพิ่มเติมในข้อบทเพื่อปกป้องทรัพยากรชีวภาพของประเทศ

            นอกเหนือจากเสนอให้ตัดข้อบทในข้อ 1 และ 2 ซึ่งได้กล่าวถึงข้างต้นแล้ว จะต้องเพิ่มข้อบทเพิ่มเติมไว้ในภาคผนวก ดังเช่นที่ปรากฏในความตกลงระหว่างญี่ปุ่น-มาเลเซีย (JMEPA) ในส่วน  Annex  ซึ่งเป็นการสงวนข้อตกลงสำหรับมาเลเซียที่จะมิให้ใช้ "หลักประติบัติเยี่ยงคนชาติ" และ "หลักประติบัติเยี่ยงชาติที่ได้รับความอนุเคราะห์ยิ่ง" ทั้งในด้านอุตสาหกรรม ป่าไม้ เกษตรกรรม และประมง ทั้งนี้เพื่อการวิจัยของรัฐบาล และปกป้องทรัพยากรชีวภาพในประเทศของเขา          

ทั้งมาเลเซียและประเทศไทยเป็นประเทศที่มีทรัพยากรชีวภาพเป็นจำนวนมาก การสงวนทรัพยากรธรรมชาติของประเทศไว้สำหรับประชาชนของตนเป็นความจำเป็น ข้อบทใดๆที่เกี่ยวกับการความตกลงทางการค้าที่ทำให้คนต่างชาติเข้ามายึดครองและทรัพยากรธรรมชาติ ได้เทียบเท่ากับประชาชนเจ้าของประเทศเป็นเรื่องที่ไม่อาจยอมรับได้

            นโยบายของรัฐบาลไทยภายใต้แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติฉบับที่ 10 ได้ให้ความสำคัญของเรื่องความหลากหลายทางชีวภาพเป็นอย่างมาก ดังที่กำหนดให้ยุทธศาสตร์การพัฒนาเศรษฐกิจบนฐานความหลากหลายทางชีวภาพ เป็นหนึ่งในยุทธศาสตร์การพัฒนาประเทศ หากรัฐบาลประสงค์จะดำเนินการตามนโยบายข้างต้น รัฐบาลต้องแก้ไขปรับปรุงร่างความตกลงนี้โดยเพิ่มเติมภาคผนวกที่ปรากฏใน JMEPA ไว้ใน JTEPA ด้วย

 

 

2. เรื่องขยะและของเสียอันตราย

 

                ขยะและของเสียอันตรายกำลังกลายเป็นเรื่องที่ถูกจับตาและมีการตั้งคำถามอย่างมากในท่ามกลางหลากหลายประเด็นเกี่ยวกับความตกลงหุ้นส่วนเศรษฐกิจไทย-ญี่ปุ่น หรือ JTEPA ที่มีการถกเถียงกันอย่างกว้างขวางในเวลานี้

 

(2.1) เนื้อหาในร่างความตกลง JTEPA ที่เกี่ยวกับเรื่องขยะและของเสียอันตราย

ในความตกลง JTEPA ฉบับสมบูรณ์มีข้อตกลงที่เกี่ยวข้องอย่างยิ่งกับการค้าของและของเสียอันตรายบรรจุไว้ด้วย แต่การจะรู้เท่าทันความเสี่ยงหรือเพียงแค่มองเห็นประเด็นเรื่องของเสียนี้ไม่ใช่เรื่องง่ายนัก เนื่องจากในร่างความตกลงฯ ไม่ได้กล่าวถึงเรื่องนี้อย่างตรงไปตรงมา ทว่าแอบแฝงรวมอยู่ในฐานะที่เป็นสินค้า (goods) โดยปรากฏอยู่ในบทที่ 3 ของร่างความตกลงฯ ที่กล่าวถึงกฎว่าด้วยแหล่งกำเนิดสินค้า ข้อ 28  (Chapter 3  Rules of Origin, Article 28) มีรายละเอียดดังนี้ 

            "Article 28  Originating Goods

            "2.  For the purposes of subparagraph 1 (a) above, the following goods shall be considered as being wholly obtained or produced entirely in a Party:

            "………………. 

            "(i)   articles collected in the Party which can no longer perform their original purpose in the Party nor are capable of being restored or repaired and which are fit only for disposal or for the recovery of parts or raw materials;

            "(j)   scrap and waste derived from manufacturing or processing operations or from consumption in the Party and fit only for disposal or for the recovery of raw materials

            "(k)   parts or raw materials recovered in the Party from articles which can no longer perform their original purpose nor are capable of being restored or repaired

            "(l)  goods obtained or produced in the Party exclusively from the goods referred to in subparagraphs (a) through (k) above".

           

เนื้อความข้างต้นนี้ที่เป็นการแจกแจงถึงลักษณะของสินค้าที่จัดว่ามีแหล่งกำเนิดในประเทศภาคี ซึ่งรัฐบาลทั้งสองประเทศได้ตกลงกัน แม้ไม่มีคำว่าสิ่งปฏิกูล (garbage) กากของเสีย (waste) ของเสียอันตราย (toxic waste/hazardous waste) หรือคำใกล้เคียงอื่นใดโดยตรง ทว่าโดยความหมายก็ชัดเจนว่า สินค้าที่จัดว่ามีแหล่งกำเนิดในประเทศภาคีตามรายการ (i) ถึง (l) ตามข้อ 28 ของบทที่ 3 ของร่างความตกลงฯ นั้นไม่ใช่สินค้าในรูปแบบที่ปกติหรือสมบูรณ์

เมื่อนำนิยามข้างต้นมาเปรียบเทียบกับพิกัดศุลกากรของสินค้านำเข้า-ส่งออก และ "คำจำกัดความของสินค้า" ที่ประเทศภาคีจะต้องเปิดเสรีการค้าให้แก่กันตามที่ปรากฏอยู่ในตาราง Schedule of Thailand (Annex 1 : Trade in goods > Schedule of Thailand) ซึ่งมีการจัดเรียงลำดับตามตัวเลขพิกัดศุลกากร 4 หลัก และ 6 หลัก พบว่าพิกัดศุลกากรที่เข้าข่ายรายการสินค้าตามรายการ (i) ถึง (l) ตามข้อ 28 ของบทที่ 3 ของร่างความตกลงฯ นั้น มีจำนวนมากมายหลายประเภท เฉพาะรายการที่เข้าข่ายเป็นกากของเสียอันตรายก็มีจำนวนไม่น้อย ตัวอย่างรายการดังกล่าวดังแสดงในตางรางข้างล่างนี้ โดยได้ค้นคว้าขยายผลเพิ่มเติมในระดับตัวเลขพิกัดศุลกากรจำนวน 10 หลัก หรือ "พิกัดรหัสสถิติ" ไว้ด้วย

 

พิกัดศุลกากร		ชื่อพิกัดศุลกากร
4 หลัก	10 หลัก
2618
	2618000004	- GRANULATED SLAG (SLAG SAND) FROM THE MANUFACTURE OF IRON OR STEEL
2619
	2619000005	ขี้แร่ ขี้ตะกอน (นอกจากเม็ดขี้แร่) สเกลลิงและเศษอื่นๆ ที่ได้จากการผลิตเหล็กหรือเหล็กกล้า
2620		เถ้าและกาก (นอกจากที่ได้จากการผลิตเหล็กหรือเหล็กกล้า) ที่มีอาร์เซนิก โลหะหรือสารประกอบของของดังกล่าว
	2620110006	- ที่มีสังกะสีเป็นส่วนใหญ่ -ฮาร์ดซิงค์สเปลเตอร์
	2620190003	- ที่มีสังกะสีเป็นส่วนใหญ่ - อื่น ๆ
	2620210000	- ที่มีตะกั่วเป็นส่วนใหญ่ - ตะกอนของน้ำมันเบนซินชนิดเติมสารตะกั่วและตะกอนของสาร        กันเครื่องยนต์เคาะที่มีตะกั่ว
	2620290000	- ที่มีตะกั่วเป็นส่วนใหญ่ - อื่น ๆ
	2620300009	- มีทองแดงเป็นส่วนใหญ่
	2620400000	- มีอลูมิเนียมเป็นส่วนใหญ่
	2620600002	- มีอาร์เซนิก ปรอท แทลเลียม หรือของผสมของของดังกล่าว ชนิดที่ใช้ เพื่อการสกัดแยกอาร์เซนิกหรือโลหะ        เหล่านั้น หรือใช้สำหรับการผลิต สารประกอบทางเคมีของของดังกล่าว
	2620910000	- มีพลวง เบริลเลียม แคดเมียม โครเมียม หรือของผสมของของดังกล่าว
	2620990000	- อื่น ๆ
2621		ขี้แร่และเถ้าอื่น ๆ รวมถึงเถ้าสาหร่ายทะเล (เคลป์) เถ้าและกากที่ได้จากการเผาขยะเทศบาล
	2621100000	- เถ้าและกากที่ได้จากการเผาขยะเทศบาล
	2621900104	- ขี้เถ้าแกลบ
	2621900907	- อื่น ๆ
2710
	2710910000	- เศษน้ำมันที่มีโพลิคลอริเนเต็ดไบฟีนิล (พีซีบีเอส) โพลิคลอริเนเต็ดเทอร์ฟีนิล (พีซีทีเอส)       หรือโพลิโบรมิเนเต็ดไบฟีนิล (พีบีบีเอส)
	2710990000	- เศษน้ำมันอื่น ๆ
3006
	3006800000	- ของเสียทางเภสัชกรรม
3825		ผลิตภัณฑ์ที่เหลือจากอุตสาหกรรมเคมีหรือจากอุตสาหกรรมที่เกี่ยวเนื่องกัน ที่ไม่ได้ระบุหรือรวมไว้ในที่อื่น ขยะเทศบาล ตะกอนจากน้ำเสียของเสียอื่นๆ ตามที่ระบุไว้ในหมายเหตุ (6) ของตอนนี้
	3825100000	- ขยะเทศบาล
	3825200000	- ตะกอนจากน้ำเสีย
	3825300000	- ของเสียจากสถานพยาบาล
	3825410000	- ของเสียที่เป็นตัวทำละลายอินทรีย์ ชนิดฮาโลเจเนเต็ด
	3825490000	- ของเสียที่เป็นตัวทำละลายอินทรีย์ ชนิดอื่น ๆ
	3825500000	- ของเสียที่เป็นของเหลวกัดล้างโลหะ น้ำมันไฮดรอลิก น้ำมันเบรคและของเหลวกันการเยือกแข็ง
	3825610000	- ของเสียอื่นๆ จากอุตสาหกรรมเคมีหรือจากอุตสาหกรรมที่เกี่ยวเนื่องกัน มีองค์ประกอบส่วนใหญ่เป็น           สารอินทรีย์
	3825690000	- ของเสียอื่นๆ จากอุตสาหกรรมเคมีหรือจากอุตสาหกรรมที่เกี่ยวเนื่องกัน มีองค์ประกอบอื่นๆ
	3825900000	- อื่น ๆ

 

รายการของเสียข้างต้นนี้เป็นเพียงส่วนหนึ่งซึ่งพอจะมองเห็นได้ชัดว่าเป็นของเสียที่มีอันตราย นอกจากนั้นยังมีขยะหรือของเสียทั่วไป รวมถึงรายการประเภทที่ไม่ได้ชี้ชัด (อื่นๆ) หรือเพียงแค่ในส่วนของชิ้นส่วนจากผลิตภัณฑ์ที่ไม่ใช้แล้ว (ข้อ 2 (k)) ก็มีพิกัดที่เกี่ยวข้องอีกจำนวนมาก

ตามร่างข้อตกลงได้เปิดเสรีให้มีการค้าขายของเสียทั้งที่ไม่อันตรายและอันตรายเหล่านี้ จริงอยู่ว่า ของเสียเหล่านี้อาจถูกนำเข้าหรือส่งออกจากประเทศญี่ปุ่นสู่ประเทศไทยเพื่อใช้เป็นวัตถุดิบในการผลิตก็เป็นได้ อย่างไรก็ดี เมื่อพิจารณาสถานการณ์จากทั้ง 2 ฟาก คือ สถานการณ์ด้านความตีบตันในการจัดการปัญหาของเสียของประเทศญี่ปุ่น กับสถานการณ์ความอ่อนด้อย หละหลวมในการจัดการและควบคุมปัญหาของเสีย โดยเฉพาะของเสียอันตรายของประเทศไทย จะพบว่า มีความเสี่ยงสูงอย่างยิ่งที่ไทยจะกลายเป็นถังขยะหรือแหล่งลงทุนของธุรกิจกำจัดหรือแปรรูปขยะของญี่ปุ่นอีกแห่งหนึ่ง

 

(2.2) ญี่ปุ่นกับปัญหาวิกฤตขยะ

            ประเทศญี่ปุนกำลังประสบปัญหาวิกฤตการณ์จากการมีขยะล้นประเทศที่เกิดจากการผลิตในภาคต่าง ๆ และการขยายตัวของการบริโภค ทำให้รัฐบาลต้องหาวิธีการในการลดปริมาณขยะและสร้างธุรกิจการแปรรูปขยะเพื่อหมุนเวียนขยะกลับมาใช้ใหม่ รวมถึงการกำจัดขยะด้วยวิธีการส่งออกไปยังประเทศต่าง ๆ  แต่แม้ว่ารัฐบาลญี่ปุ่นพยายามแก้ปัญหานี้ นับจากปี 2537 - 2546 ปริมาณขยะในประเทศไม่ได้ลดลงเลย  ปริมาณขยะทั่วประเทศยังคงสูงขึ้นเรื่อยๆ  ขยะชุมชนจากพื้นที่ต่าง ๆ เฉลี่ยมีปริมาณสูงเกิน 50 ล้านตันต่อปี หรือมีการผลิตขยะเฉลี่ยเกิน 1 กก. ต่อคนต่อวัน ขณะที่ขยะอุตสาหกรรมจะสูงเกิน  400 ลานตันตอป   ขณะเดียวกัน ค่าใช้จ่ายในการกำจัดขยะของญี่ปุ่นเริ่มเพิ่มสูงขึ้นอย่างมากนับตั้งแต่ปี 2545   ซึ่งค่าใช้จ่ายทั้งหมดในการกำจัดขยะสูงถึง  2 ล้านล้านเยน  เฉลี่ยแล้วคนญี่ปุ่นจะต้องเสียค่ากำจัดขยะประมาณ 15,000 - 20,000 เยนต่อคนต่อปี

ด้วยสภาพปัญหาและสถานการณ์ที่เกิดขึ้น ทำให้ญี่ปุ่นออกกฎหมายเกี่ยวกับเรื่องขยะที่เข้มงวดขึ้น โดยเฉพาะค่าใช้จ่ายในการจัดการขยะซึ่งแพงมากตามกฎหมายที่บังคับใช้ และการส่งเสริมให้ใช้วิธีกำจัดขยะจำพวกพลาสติกด้วยวิธีการเผาเพื่อต้องการลดพื้นที่ในการฝังกลบ  อย่างไรก็ดี นโยบายภายในประเทศนี้ทำให้เกิดกรณีการประท้วงคัดค้านและการฟ้องร้องคดีเกี่ยวกับขยะจากประชาชนญี่ปุ่นมากขึ้น โดยเฉพาะการฟ้องร้องเพื่อคัดค้านการสร้างเตาเผาขยะและการสร้างหลุมฝังกลบขยะที่จะสร้างใกล้พื้นที่ของชุมชน เช่น การฟ้องร้องคดีกรณีการสร้างเตาเผาขยะที่มีผลกระทบต่อทะเลสาบฟูจิมิ   และการฟ้องคดีการสร้างหลุมฝังกลบขยะในเมืองยามาดะ จังหวัดฟูกูโอกะ  เป็นต้น

 

(2.2) การเคลื่อนไหวของญี่ปุ่นเพื่อเปิดเสรีการค้าขยะอันตราย

             

              ก. การผลักดันผ่านกลไกการค้าเสรี

              นอกจากความพยายามแก้ไขปัญหาขยะด้วยการปรับปรุงนโยบาย การออกกฎหมายและมาตรการควบคุมเกี่ยวกับการจัดการขยะต่าง ๆ ภายในประเทศแล้ว  ญี่ปุ่นยังได้เคลื่อนไหวอย่างเป็นระบบผ่านกลไกการค้าเสรีและการลงทุนระหว่างประเทศเพื่อสร้างช่องทางในการแก้วิกฤตการณ์ขยะในประเทศ          ก่อนหน้านี้ ญี่ปุ่นประสบความสำเร็จในการผลักดันให้ประเทศในกลุ่มอาเซียนเปิดเสรีการค้าในระดับทวิภาคีไปแล้ว โดยล่าสุดได้ลงนามกับฟิลิปปินส์ในความตกลงหุ้นส่วนเศรษฐกิจกับญี่ปุ่น หรือที่รู้จักกันดีในนาม JPEPA เมื่อเดือนกันยายน 2549 ที่ประเทศฟินแลนด์  ในความตกลงนั้น ก็มีเนื้อหาสาระเพื่อเปิดเสรีการค้าขยะและขยะอันตรายเช่นเดียวกับที่ญี่ปุ่นกำลังดำเนินการกับประเทศไทยอยู่   รัฐบาลทั้งของญี่ปุ่นและฟิลิปปินส์ต่างยืนยันว่าการรวมเรื่องขยะเข้าไปเป็นเพียงส่วนหนึ่งของเทคนิคการเจรจา และจะไม่ส่งผลกระทบต่ออนุสัญญาบาเซลว่าด้วยการควบคุมการเคลื่อนย้ายข้ามแดนของของเสียอันตรายและการกำจัด (เรียกสั้น ๆ ว่า อนุสัญญาบาเซล) และกฎหมายภายในของฟิลิปปินส์

            อนุสัญญาบาเซลมีจุดมุ่งหมายให้ประเทศสมาชิกลดการเคลื่อนย้ายขยะข้ามประเทศ และเน้นให้แต่ละประเทศกำจัดขยะของตนเอง ไม่ใช่การผลักภาระแก่ประเทศอื่น  ทั้งนี้เพื่อปกป้องประเทศกำลังพัฒนาในทวีปต่างๆ ไม่ให้ตกเป็นเหยื่อของการระบายขยะและของเสียอันตรายจากลุ่มประเทศอุตสาหกรรม ซึ่งมีกฎหมายควบคุมมลพิษและสิ่งแวดล้อมเข้มแข็งกว่า แต่ประสบปัญหาวิกฤตการณ์ขยะที่พุ่งสูงขึ้นอย่างน่าวิตกจากอุตสาหกรรมการผลิตที่ใช้สารอันตรายจำนวนมากและกิจกรรมการบริโภคที่เน้นความสะดวก สบายและมีอัตราการขยายตัวที่เข้มข้นมาก 

 

ข. การคัดค้าน Basel Ban Amendment ของญี่ปุ่น

            แม้ว่าในช่วงที่ผ่านมา ข้อบัญญัติในอนุสัญญาบาเซลไม่สามารถพัฒนาไปถึงขั้นของการห้ามการค้าขายขยะระหว่างประเทศอุตสาหกรรมและประเทศกำลังพัฒนาก็ตาม เพราะไม่สามารถฝ่าแรงกดดันของกลุ่มชาติอุตสาหกรรมที่คัดค้านข้อบัญญัติดังกล่าวได้  อย่างไรก็ดี ในทศวรรษที่ผ่านมา ได้มีความพยายามรอบใหม่ที่จะผลักดันให้อนุสัญญาบาเซลมีผลไปถึงการห้ามไม่ให้มีการค้าขายขยะและเคลื่อนย้ายขยะข้ามพรมแดน ด้วยการแก้ไขอนุสัญญาบาเซล หรือที่เรียกว่า สัตยาบันสารการห้ามการขนส่งขยะอันตราย  (Basel Ban Amendment) โดยมีสาระสำคัญคือ การห้ามการขนส่งขยะอันตราย ย้ายข้ามประเทศ  ซึ่งประเทศที่ให้สัตยาบันต้องปฏิบัติตามข้อบัญญัตินี้  ในปี 2538 ญี่ปุ่นและอีกหลายประเทศที่เข้าร่วมการประชุมได้ลงฉันทามติเห็นชอบให้มีการแก้ไขอนุสัญญาบาเซล โดยจะห้ามการส่งออกของเสียอันตรายทุกชนิดไม่ว่าจะด้วยเหตุผลใดๆ  แต่ปรากฏว่าญี่ปุ่นและประเทศอุตสาหกรรมอีกบางประเทศ โดยเฉพาะสหรัฐอเมริกาและแคนาดา กลับเคลื่อนไหวคัดค้านเรื่องนี้ และในที่สุดกลุ่มประเทศนี้ รวมถึง เกาหลีใต้ ออสเตรเลีย และนิวซีแลนด์ก็ปฏิเสธที่จะลงนามใน Basel Ban Amendment

            จริงอยู่ว่าญี่ปุ่นไม่ได้บอกชัดเจนว่าจะไม่ส่งขยะอันตรายไปยังประเทศกำลังพัฒนาอื่น ๆ  ตามที่กำหนดไว้ในสัตยาบันสารการห้ามขนส่งและพันธกรณีทั่วไปในอนุสัญญาบาเซล  และเมื่อมีการลงนามในข้อตกลงเรื่องการค้าเสรีแล้ว ขยะและขยะอันตรายทั้งหลายจะมีสถานะกลายเป็น "สินค้า" ประเภทหนึ่งไปโดยทันที ซึ่งสามารถค้า-ขาย หรือนำเข้า-ส่งออกได้โดยเสรีตามข้อตกลงของประเทศภาคีนั้น    ญี่ปุ่นจึงอยู่ในฐานะที่จะเรียกร้องให้ภาคีของตน "ต้องอนุญาต" ให้มีการนำเข้า "สินค้า" เหล่านี้ได้โดยชอบธรรม

ค. แผนการสร้างเครือข่ายธุรกิจรีไซเคิลขยะในเอเชีย

            ก่อนหน้านี้ ญี่ปุ่นได้ทำการศึกษาวิจัยถึงแนวโน้ม ข้อดี-ข้อเสียของการลงทุนในธุรกิจขยะรีไซเคิลในหลายประเทศในเอเชีย  เมื่อไม่นานนี้สถาบันเพื่อยุทธศาสตร์ทางสิ่งแวดล้อมระดับโลก (Institute for Global Environmental Strategies / IGES) ซึ่งได้รับเงินสนับสนุนจากรัฐบาลญี่ปุ่นได้เผยแพร่รายงานการศึกษาทางนโยบายชุดหนึ่งชื่อ "การสร้างเครือข่ายเขตรีไซเคิลระหว่างประเทศในเอเชีย" (Networking International Recycling Zones in Asia)  ส่วนหนึ่งรายงานนี้ระบุว่า

            "…นโยบายที่เราเสนอขึ้นมาจะสนับสนุนให้เกิดตลาดข้ามพรมแดนสำหรับขยะรีไซเคิล ซึ่งจะดีต่อเศรษฐกิจและสิ่งแวดล้อม

          …ประเทศที่เข้าร่วมจะต้องจัดตั้งเขตรีไซเคิลระหว่างประเทศซึ่งประกอบด้วยท่าเรือและพื้นที่ทางอุตสาหกรรมที่กำหนดขึ้นมา  ท่าเรือที่ว่านี้จะอำนวยความสะดวกในการค้าขยะรีไซเคิลระหว่างประเทศ  โดยมีข้อแม้ว่าต้องเป็นการค้าขายระหว่างบริษัทที่ได้รับใบประกาศ

          …กำแพงการค้า อย่างเช่น อัตราภาษีที่สูงขึ้น หรือกำแพงการค้าอื่น ๆ ที่ไม่ใช่ภาษีสำหรับขยะรีไซเคิลได้จำกัดการเคลื่อนย้ายวัตถุดิบระหว่างประเทศและขัดขวางโอกาสการพัฒนาทางเทคโนโลยีในการเปลี่ยนขยะให้เป็นขยะรีไซเคิล  นโยบายที่เสนอขึ้นนี้จะจัดการกับกำแพงเหล่านี้แก่บริษัทที่ได้รับใบประกาศในพื้นที่ที่กำหนด

          …จำเป็นต้องมีข้อตกลงระหว่างประเทศเพื่อให้นโยบายนี้ได้รับการปฏิบัติ  กฎระเบียบที่เกี่ยวข้องกับการจัดการพีธีการศุลกากร การให้การปฏิบัติอย่างเหมาะสม และกำจัดขยะรีไซเคิลจะต้องได้รับความเห็นชอบและการลงนามร่วมกันโดยประเทศที่เข้าร่วม  เมื่อสิ่งนี้เกิดขึ้นแล้ว  เครือข่ายของเขตรีไซเคิลระหว่างประเทศก็จะเกิดขึ้น

          …ข้อดีประการหนึ่งของนโยบายที่นำเสนอนี้คือ สามารถนำไปปฏิบัติเป็นโครงการนำร่องร่วมกับบางประเทศหรือบางภูมิภาคได้ก่อน  นี่จะเป็นก้าวแรกสำหรับการทำข้อตกลงในอนาคตและเพื่อปฏิบัติให้เป็นไปตามนโยบายที่นำเสนอ

          …ตั้งแต่ปี 2542/43 ภูมิภาคเอเชียแปซิฟิกประสบกับการขยายตัวอย่างรวดเร็วของเขตการค้าเสรีระดับทวิภาคี และระดับภูมิภาค (FTA) จึงคาดการณ์ว่าบนฐานของความเคลื่อนไหวปัจจุบันในเรื่องข้อตกลงเขตการค้าเสรีทวิภาคีและภูมิภาคนั้น ประชาคมเอเชียตะวันออก (East Asia Community) จะถูกจัดขึ้นในอนาคตอันไม่ไกล  การรวมเรื่องการขยายตลาดขยะรีไซเคิลข้ามพรมแดนในการเปิดเสรีการค้าและการลงทุนในภูมิภาคเป็นสิ่งที่คาดการณ์ได้

          …มาตรการในการสนับสนุนการค้าขยะรีไซเคิลและสินค้าที่นำมาผลิตใหม่สามารถจะนำเข้าไปรวมกับเอฟทีเอบางเอฟทีเอได้  ขึ้นอยู่กับประสิทธิภาพของมาตรการนั้น ๆ ซึ่งได้มีการทดลองใช้กับท่าเรือไม่กี่ท่าเรือที่กำหนดขึ้น" 

            จะเห็นได้ว่า เนื้อหาในรายงานชุดนี้กำลังเกิดขึ้นในความตกลงเรื่องการค้าเสรี หรือเอฟทีเอและกำลังมุ่งไปสู่ทิศทางเดียวกันทั้งหมดไม่ว่าจะเป็นเรื่องการกำจัดกำแพงการค้า การยกระดับขยะชนิดต่าง ๆ ให้เป็น "สินค้า" ประเภทต่าง ๆ   ความตกลงหุ้นส่วนทางเศรษฐกิจที่ญี่ปุ่นทำกับประเทศต่าง ๆ จึงเป็นก้าวย่างทางยุทธศาสตร์ที่สำคัญของญี่ปุ่นในการแก้ไขปัญหาของตน และการสร้างอำนาจทางเศรษฐกิจโลกในธุรกิจตัวใหม่อย่างชาญฉลาด 

            ยุทธศาสตร์นี้ก็สอดคล้องกับการปรับปรุงนโยบายและการแก้ไขกฎหมายในประเทศที่ดำเนินการไปล่วงหน้าก่อนหน้านี้แล้ว นั่นคือ การส่งเสริมนโยบายแนวคิด 3 R  คือ ลด (reduce) นำกลับมาใช้ใหม่ (re-use) และรีไซเคิล (recycle)  และนโยบายของญี่ปุ่นที่ต้องการสร้างตลาดในภูมิภาคเอเชียสำหรับขยะรีไซเคิล  รวมทั้งขยะอันตราย  การจัดตั้งตลาดรีไซเคิลในเอเชียจะทำให้ญี่ปุ่นหลุดพ้นจากความเสี่ยง ภาระต่าง ๆ และปัญหาในการกำจัดขยะโดยเฉพาะขยะอันตรายในประเทศของตน  ในขณะเดียวกัน ญี่ปุ่นก็สามารถขายเทคโนโลยีไปยังประเทศกำลังพัฒนาเพื่อใช้กำจัดขยะที่มาจากประเทศของตนได้อีกต่อหนึ่ง 

 

(2.3)         ความไม่มีประสิทธิภาพของไทยในการบริหารจัดการและกำกับดูแลของเสียอันตราย

พ.ร.บ. วัตถุอันตราย พ.ศ. 2535 เป็นกฎหมายหลักที่ควบคุมดูแลเรื่องสิ่งของมีอันตรายทั้งหลาย ทั้งนี้รวมถึงของเสียอันตรายด้วย แม้ข้อบัญญัติตามกฎหมายดังกล่าวค่อนข้างมีความครอบคลุม แต่ในระดับของกฎหมายลูกที่เป็นกลไกในการปฏิบัติการจริงนั้นยังคงมีจุดพร่องและความหละหลวมอยู่มาก  ขณะที่กลไกการประสานงานของหน่วยงานที่เกี่ยวข้องและมีอำนาจความรับผิดชอบตามกฎหมายนี้ก็ยังคงไม่เกิดขึ้นอย่างจริงจัง ถึงแม้ว่ากฎหมายจะมีผลบังคับใช้มาเกือบ 15 ปีแล้วก็ตาม

ระบบการควบคุมตาม พ.ร.บ. วัตถุอันตราย กำหนดตามชนิดวัตถุอันตราย กล่าวคือ วัตถุอันตรายชนิดที่ 1 กำหนดให้ต้องแจ้งข้อมูล วัตถุอันตรายชนิดที่ 2 กำหนดให้ต้องขึ้นทะเบียนและแจ้งดำเนินการ วัตถุอันตรายชนิดที่ 3 กำหนดให้ต้องขึ้นทะเบียนและขออนุญาต และวัตถุอันตรายชนิดที่ 4 กำหนดห้ามประกอบการใดๆ วัตถุอันตรายรายการใดจะเข้าข่ายได้รับควบคุมในระดับใดต้องมีการประกาศจากคณะกรรมการวัตถุอันตรายกำหนดให้เป็นรายการตามชนิด 1, 2, 3 และ 4 ดังกล่าว ส่วนที่ไม่ได้ประกาศ แม้ในข้อเท็จจริงจะมีอันตรายก็ไม่มีการควบคุม สำหรับลักษณะการควบคุมตาม พ.ร.บ. วัตถุอันตราย จะครอบคลุมทั้งกิจกรรมนำเข้า-ส่งออก, ครอบครอง, ใช้ และผลิต

ในส่วนของเรื่องการนำเข้าและส่งออกของเสียอันตรายจะมีการควบคุมตามอนุสัญญาบาเซลร่วมด้วย ซึ่งมีลักษณะการควบคุมสอดคล้องกับ พ.ร.บ. วัตถุอันตราย กรมโรงงานอุตสาหกรรมในฐานะหน่วยงานที่มีอำนาจหน้าที่รับผิดชอบได้ออกประกาศรายการของเสียอันตรายเป็นวัตถุอันตรายชนิดที่ 3 ควบคุมตาม พ.ร.บ. วัตถุอันตราย พ.ศ. 2535 ไว้ในประกาศเรื่อง "บัญชีรายชื่อวัตถุอันตราย" ในส่วนบัญชี ข ส่วนเครื่องใช้ไฟฟ้าและอิเล็กทรอนิกส์ รวมทั้งชิ้นส่วนที่ไม่ใช้แล้ว กรมโรงงานอุตสาหกรรมได้ใช้อำนาจตาม พ.ร.บ. วัตถุอันตราย พ.ศ. 2535 เช่นกัน ในการออกประกาศกรมโรงงานอุตสาหกรรม เรื่อง "เงื่อนไขในการอนุญาตให้นำเข้าเครื่องใช้ไฟฟ้าและอุปกรณ์อิเล็กทรอนิกส์ที่ใช้แล้วที่เป็นวัตถุอันตรายเข้ามาในราชอาณาจักร" โดยประกาศให้เครื่องใช้ไฟฟ้าและอุปกรณ์อิเล็กทรอนิกส์ 29 รายการ รวมทั้งชิ้นส่วนอุปกรณ์หรือส่วนประกอบอีก 28 รายการ จัดเป็นวัตถุอันตรายชนิดที่ 3 ด้วย นอกจากนี้ยังมีประกาศควบคุมของเสียที่นำเข้ามาในประเทศชนิดต่างๆ ภายใต้มาตรการที่เข้มงวดแตกต่างกัน

อย่างไรก็ดี ในการติดตามตรวจสอบและควบคุมวัตถุอันตรายที่มีการนำเข้า ทั้งที่เป็นวัตถุอันตรายและของเสียอันตราย ยังคงมีข้อจำกัด เช่น ในส่วนของกรมโรงงานอุตสาหกรรมที่มีมาตรการทางปฏิบัติชัดเจนที่สุด แม้มีข้อบังคับให้ผู้นำเข้าต้องแจ้งข้อเท็จจริงการนำเข้าวัตถุอันตรายชนิดที่ 1, 2 และ 3 แต่การติดตามหลังจากการนำเข้ากระทำเพียง 53 รายการเท่านั้น ซึ่งเป็นไปตามประกาศกระทรวงอุตสาหกรรม เรื่อง "การให้แจ้งข้อเท็จจริงของผู้ผลิต ผู้นำเข้า ผู้ส่งออก หรือผู้มีไว้ในครอบครองซึ่งวัตถุอันตรายที่กรมโรงงานอุตสาหกรรมมีอำนาจหน้าที่รับผิดชอบ พ.ศ. 2547"

ดังนั้นกล่าวได้ว่า ระบบการควบคุมดูแลของเสียอันตรายของประเทศไทยยังคงไม่มีหน่วยงานที่ดูแลในภาพรวมอย่างครบวงจร หน่วยงานที่มีกลไกและมาตรการติดตาม ตรวจสอบ และควบคุมของเสียอันตรายอย่างเป็นระบบในปัจจุบันคือกรมโรงงานอุตสาหกรรม ในส่วนนี้แม้จะมีระบบและกลไกการติดตามอย่างต่อเนื่อง แต่ก็จำกัดอยู่ที่การควบคุมของเสียที่มีแหล่งกำเนิดจากโรงงานอุตสาหกรรมภายในประเทศเท่านั้น

ภายใต้ระบบดังกล่าวนี้จึงมีประเด็นปัญหาสำคัญที่เกี่ยวข้องกับสถานการณ์การเปิดเสรีนำเข้าขยะอันตรายภายใต้ความตกลง JTEPA โดยตรงก็คือ

1)   หากมีการนำเข้าวัตถุอันตรายทางอุตสาหกรรม ระบบการควบคุมของไทยจะสามารถทราบเฉพาะรายการวัตถุอันตรายชนิดที่ 1 ชนิดที่ 2 และชนิดที่ 3 ที่อยู่ในความดูแลของกรมโรงงานอุตสาหกรรมเท่านั้น นอกนั้นจะไม่มีข้อมูล

2)   แม้แต่รายการที่มีข้อมูลตามข้อ 1 ก็จะจำกัดอยู่เฉพาะข้อมูลการนำเข้าเท่านั้น ไม่มีระบบที่จะติดตามต่อในเส้นทางหลังจากนั้น ยกเว้นประเภทที่อยู่ใน 53 รายการ อย่างไรก็ดี วัตถุอันตรายทางอุตสาหกรรมที่มีการควบคุม 53 รายการดังกล่าวล้วนแต่เป็นเคมีภัณฑ์ จึงไม่ใช่การควบคุมเรื่องของเสียอันตรายโดยตรง

3)    การควบคุมดูแลของเสียอุตสาหกรรมในปัจจุบันเน้นที่การดูแลของเสียที่ผลิตจากโรงงานในประเทศ จึงยังมีช่องว่างของกฎข้อบังคับกรณีของเสียนำเข้า เช่น ในกรณีของบริษัทที่ดำเนินธุรกิจนำเข้า-ส่งออกโดยไม่มีการผลิต หรือบริษัทที่ดำเนินธุรกิจจัดเก็บ ย่อมจะไม่จัดเป็นโรงงานอุตสาหกรรม ทำให้ไม่ถูกบังคับตาม พ.ร.บ. โรงงาน ซึ่งเป็นกฎหมายหลักในการดูแลเรื่องของเสียจากอุตสาหกรรมของไทยในปัจจุบัน

 

           ตัวอย่างสถานการณ์การนำเข้าของเสียช่วง พ.ศ. 2545 - 2549

  ขยะหรือของเสียที่น่าจะเข้าข่ายรายการสินค้าตามข้อตกลง JTEPA ที่ประเทศญี่ปุ่นต้องการส่งออกคือของเสียประเภทขี้เถ้าจากเตาเผาของเสียทั้งจากอุตสาหกรรมและชุมชน ซึ่งจะตรงกับพิกัดศุลกากรที่ 2621 จากการค้นดูสถิติการนำเข้าที่ผ่านมาของพิกัดนี้ พบว่ามีการนำเข้ามายังประเทศไทย ดังตารางข้างล้างนี้

 

พิกัดศุลกากร		ชื่อพิกัดศุลกากร	พ.ศ.	การนำเข้ารวม		จากญี่ปุ่น		จากออสเตรเลีย
4 หลัก	10 หลัก			ปริมาณ (กก.)	มูลค่า (บาท)	ปริมาณ (กก.)	มูลค่า (บาท)	ปริมาณ (กก.)
2621	ขี้แร่และเถ้าอื่น ๆ รวมถึงเถ้าสาหร่ายทะเล (เคลป์) เถ้าและกากที่ได้จากการเผาขยะเทศบาล
	2621100000	เถ้าและกากที่ได้จากการเผาขยะเทศบาล	2545 2546 2547 2548 2549	233,600 28,000 - - -	4,258,557 384,005 - - -	- - - - -	- - - - -
	2621900104	ขี้เถ้าแกลบ	2545 2546 2547 2548 2549	54,000 - - 3,005,084 6,608,592	121,516 - - 13,564,319 17,747,296	- - - 28,500 16,500	- - - 165,087 68,769
	2621900907	อื่น ๆ	2545 2546 2547 2548 2549	57,307,386 339,160,807 353,589,171 286,239,547 302,748,042	315,331,776 241,080,708 347,086,164 370,238,063 340,588,532	54,747,701 334,629,924 349,492,792 280,692,841 299,426,427	49,954,093 188,434,494 289,302,502 294,321,793 276,574,115	245,850 153,400 202,520 270,500 345,440

                จากตัวอย่างดังกล่าวมีข้อสังเกตที่น่าสนใจดังนี้

1)    จะเห็นว่ามีการนำเข้าขี้แร่และเถ้าชนิดที่ไม่ระบุประเภท (อื่นๆ) จากญี่ปุ่นในช่วงปี 2546- 2549 ประมาณ 300 ล้านกิโลกรัมต่อปี หรือประมาณ 300,000 ตัน สำหรับขี้เถ้าพิกัดนี้ มีสิ่งที่ต้องพิจารณาคือ

1.1 ขี้เถ้าในพิกัดนี้เป็นวัตถุอันตรายภายใต้ พ.ร.บ. โรงงาน หรือไม่  เนื่องจากรายการในบัญชีวัตถุอันตรายแตกต่างจากรายชื่อพิกัด จึงไม่ใช่เรื่องง่ายที่จะตรวจสอบ

1.2 แม้ขี้เถ้ามีสมบัติความเป็นอันตราย แต่หากไม่ถูกประกาศเป็นวัตถุอันตรายชนิดที่ 3 ก็จะไม่เข้าสู่การขึ้นทะเบียนขออนุญาต ตาม พ.ร.บ. วัตถุอันตราย หรือต่อให้ได้รับการประกาศเป็นวัตถุอันตรายแล้ว แต่ถ้าหากหน่วยงานควบคุมไม่แจ้งต่อกรมศุลกากร ก็จะไม่มีการตรวจสอบและติดตามที่จุดนำเข้าเช่นกัน

1.3 ในกรณีที่สินค้ารายการดังกล่าวได้รับการประกาศเป็นวัตถุอันตรายแล้ว และหน่วยงานควบคุมแจ้งต่อกรมศุลกากร ทำให้มีการตรวจสอบและติดตามการนำเข้า แต่ก็จะไม่มีการติดตามต่อ หลังจากนั้นว่ามีการขนส่งไปยังที่แห่งใด เพื่อการใด เนื่องจากสินค้ารายการนี้ไม่ได้อยู่ในรายการที่บังคับให้ต้องรายงานการครอบครอง

2)     ในกรณีของประเทศออสเตรเลียจะเห็นได้ว่า ปริมาณการนำเข้าขี้แร่และเถ้าชนิดที่ไม่ระบุประเภท (อื่นๆ) นั้นมีแนวโน้มสูงขึ้นในช่วง 2 - 3 ปีหลังนี้ ซึ่งยังคงไม่มีการศึกษาวิเคราะห์ว่ามีความสัมพันธ์ประการใดกับการทำความตกลงเขตการค้าเสรีไทย-ออสเตรเลียที่ได้ลงนามและมีผลบังคับใช้แล้วหรือไม่

 

              (2.4) คำอธิบายของคณะเจรจาฝ่ายไทย และข้อบกพร่องใน JTEPA

 

คณะเจรจาฝ่ายไทยได้พยายามชี้แจงประเด็นปัญหาเรื่องขยะของเสียอันตราย โดยอธิบายว่า หนึ่ง "ไม่มีข้อบทใดใน JTEPA ที่บังคับให้ไทยต้องยอมรับหรืออนุญาตหรือส่งเสริมให้ญี่ปุ่นส่งขยะเข้ามาทิ้งในไทย" และ สอง ประเทศไทยมีกฎหมายดูแลจัดการเรื่องการนำเข้าขยะ ของเสียอันตรายอยู่แล้ว ซึ่งจะเป็นตัวกำกับ ควบคุมว่าจะมีการอนุญาตให้นำเข้า-ส่งออกอย่างไร

หากดูเฉพาะคำอธิบายของคณะเจรจาฝ่ายไทยโดยไม่ได้ดูเนื้อหาในร่างความตกลง JTEPA ก็จะคลายข้อกังวล ไม่เห็นข้อปัญหาใดๆ แต่หากพิจารณาศึกษาเนื้อหารายละเอียดของร่างความตกลง JTEPA ทั้งหมด ก็จะพบว่าใน JTEPA มีข้อบกพร่อง ช่องโหว่หลายประการ เนื่องจากได้มีเงื่อนไขข้อกำหนดที่จะทำให้ไทยไม่สามารถใช้มาตรการทางกฎหมายที่มีอยู่หรือมาตรการปกป้องได้จริงในทางปฏิบัติ และหากพิจารณาประกอบกับประเด็นเรื่องกฎหมายภายในของไทยแล้ว จะเห็นได้ชัดเจนถึงแนวโน้มของปัญหาผลกระทบรุนแรงด้านสิ่งแวดล้อมต่อประเทศไทยจากเรื่องขยะ ของเสียอันตรายที่เป็นผลเกี่ยวเนื่องมาจากความตกลง JTEPA  ดังนี้

 

(1) ในข้อ 21 ของ JTEPA เรื่อง "มาตรการที่มิใช่ภาษีศุลกากร" ที่ได้กำหนดไว้ว่า  "ภาคีแต่ละฝ่ายจะต้องไม่นำมาใช้หรือคงไว้ซึ่งมาตรการที่ไม่ใช่ภาษีศุลกากรใดๆ แก่การนำเข้าสินค้าใดๆ จากภาคีอีกฝ่าย หรือการส่งออกหรือการจำหน่ายเพื่อส่งออกสินค้าใดๆ ไปยังภาคีอีกฝ่าย ที่ไม่สอดคล้องกับพันธกรณีของตนภายใต้ความตกลง ดับบลิว ที โอ"

จากข้อกำหนดข้างต้นนี้ จึงเป็นปัญหาที่ต้องพิจารณาต่อไปว่า มาตรการต่างๆ ในกฎหมายไทยที่มีอยู่เกี่ยวกับเรื่องขยะของเสียอันตรายนั้นเป็นมาตรการที่มิใช่ภาษีศุลกากร ที่จะสามารถนำมาใช้กับสินค้าที่อยู่ในตารางข้อผูกพันตาม JTEPA ได้หรือไม่

นอกจากนี้ จากการที่ในวรรคท้ายของข้อ 21 ได้กำหนดชัดเจนไปว่า ต้องไม่ใช้หรือคงไว้ซึ่งมาตรการที่ไม่ใช่ภาษีศุลกากรใดๆ ที่ไม่สอดคล้องกับพันธกรณีภายใต้ WTO ก็มีผลทำให้ประเทศไทยไม่สามารถนำเอามาตรการทางสิ่งแวดล้อมที่มีอยู่ในความตกลงพหุภาคีด้านสิ่งแวดล้อม (Multilateral Environmental Agreements :MEAs) มาใช้ดูแลจัดการกับปัญหาสิ่งแวดล้อมได้ หากเป็นมาตรการที่ขัดกับ WTO

ทั้งนี้ มีมาตรการด้านสิ่งแวดล้อมอยู่มากใน MEAs หลายฉบับ ที่อาจเป็นปัญหาขัดแย้งกับความตกลง WTO ซึ่งองค์การการค้าโลกก็ยอมรับถึงปัญหาดังกล่าว ในปฏิญญาโดฮาจึงมีข้อกำหนดให้มีการศึกษา เจรจาหาข้อยุติในประเด็นดังกล่าว ในขณะนี้ยังมิได้มีข้อยุติ แต่จากข้อ 21 ใน JTEPA เป็นการตัดสินล่วงหน้าให้ความตกลงของ WTO มีผลเหนือกว่า MEAs  ซึ่งจะมีผลทำให้การใช้มาตรการสิ่งแวดล้อมของไทยในอนาคตเพื่อการจัดการขยะ ของเสียอันตราย เป็นไปได้ยากมาก

 

(2) เป็นที่น่าสังเกตว่า ในข้อ 1 ของ JTEPA (เรื่องวัตถุประสงค์) ไม่มีข้อใดที่ระบุถึงวัตถุประสงค์เกี่ยวกับเรื่องการสนับสนุน เกื้อกูลระหว่างการค้าและสิ่งแวดล้อม ตามแนวทางการพัฒนาที่ยั่งยืน  มีแต่วัตถุประสงค์เพื่อส่งเสริมการค้าและการลงทุน

ข้อกำหนดเรื่องวัตถุประสงค์มีความสำคัญอย่างยิ่งในกรณีเมื่อเกิดข้อพิพาทระหว่างคู่ภาคี คณะอนุญาโตตุลาการจะใช้วัตถุประสงค์ของความตกลงเป็นกรอบในการตีความข้อบัญญัติที่เป็นปัญหา ดังนั้น หากเกิดปัญหาข้อพิพาทระหว่างเรื่องสิ่งแวดล้อม กับเรื่องการค้าหรือการลงทุน ในกรณีนี้ คือ การจัดการขยะของเสียอันตราย วัตถุประสงค์ที่กำหนดไว้ใน JTEPA ก็เป็นช่องโหว่อีกเรื่องหนึ่งที่ไม่เป็นประโยชน์ต่อไทยในการคุ้มครองรักษาสิ่งแวดล้อม ไม่ให้การทำลายสิ่งแวดล้อม

 

(3) การใช้มาตรการปกป้องสองฝ่าย (Bilateral Safeguard Measures) ที่กำหนดไว้ในข้อ 22 ข้อย่อยที่ 1 ของ JTEPA นั้น จะสามารถนำมาใช้ได้ก็ต่อเมื่อ  ต้องมี "ความเสียหายรุนแรง" (Serious Injury) เกิดขึ้น ซึ่งในบทนิยามของ JTEPA ข้อ 15 (จี) ได้ระบุว่า ความเสียหายรุนแรง หมายถึง "ความเสียหายโดยรวมอย่างมีนัยสำคัญที่เกิดแก่อุตสาหกรรมภายใน " ไม่ได้หมายถึงความเสียหายด้านสิ่งแวดล้อม ดังนั้น หากมี "ปัญหามลพิษ" เกิดขึ้นจากการนำเข้าขยะของเสียอันตราย ก็ไม่อยู่ในเงื่อนไขตามข้อ 22 ที่จะใช้มาตรการปกป้องได้เลย

ยิ่งไปกว่านั้น ตามข้อ 22 ข้อย่อยที่ 2 (a) ได้กำหนดด้วยว่า " ภาคีอาจดำเนินมาตรการปกป้องสองฝ่ายได้เฉพาะหลังจากที่ได้มีการไต่สวนโดยหน่วยงานผู้มีอำนาจของภาคีนั้น..." ก่อนที่จะสามารถใช้มาตรการได้ แต่ในกรณีนี้ปัญหาผลกระทบด้านสิ่งแวดล้อมได้ชี้ให้เห็นแล้วว่า ไม่อยู่ในนิยามของความเสียหายรุนแรง ดังนั้น การจะใช้มาตรการทางภาษีศุลกากรเป็นมาตรการปกป้องจึงทำได้ยากภายใต้เงื่อนไขของ JTEPA

 

อนึ่ง มีผู้เสนอว่า ถึงแม้ประเทศไทยจะถูกจำกัดการใช้ภาษีศุลกากร แต่ไทยยังสามารถใช้ "ภาษีสรรพสามิต"  ได้ หากเกิดมีแนวโน้มจะมีการนำเข้าสินค้าขยะ ของเสียอันตรายเพิ่มมากขึ้น โดยการจัดเก็บภาษีสรรพสามิตรในอัตราที่สูงขึ้นเพื่อสกัดกั้นการไหลทะลักเข้ามาของขยะ ของเสียอันตราย ข้อควรพิจารณาในเรื่องนี้มีหลายประการ คือ

§    เพราะเหตุใด ประเทศไทยจึงต้องยอมสร้างข้อผูกมัด จำกัดทางเลือกของตนเองในการเลือกใช้มาตรการเพื่อดูแลจัดการคุณภาพสิ่งแวดล้อม จากเดิมที่เรามีอิสระในการเลือกใช้มาตรการให้เหมาะสมกับสภาพปัญหา และมีประสิทธิภาพมากที่สุดได้ ทั้งที่เป็นมาตรการทางภาษี และมาตรการที่มิใช่ภาษี ทั้งในช่วงการนำเข้า และภายหลังการนำเข้ามาในประเทศ

§    การใช้ "ภาษีสรรพสามิต" ต้องใช้กับสินค้าที่ผลิตภายในประเทศและสินค้านำเข้าด้วยโดยไม่เลือกปฏิบัติ ซึ่งจะเป็นผลให้การนำมาใช้จริงทำได้ยาก เพราะแรงต้านจากผู้ประกอบการในประเทศ

§    การใช้ "ภาษีสรรพสามิต" เป็นมาตรการที่ป้องกัน จัดการปัญหาสิ่งแวดล้อมได้จริงหรือไม่ ตรงกับวัตถุประสงค์ของกฎหมายหรือไม่ และมีประสิทธิภาพเพียงใด

 

 

(4) ในข้อ 11 ของ JTEPA เรื่องความสัมพันธ์กับความตกลงอื่นๆ ได้กำหนดไว้ว่า

"1. คู่ภาคียืนยันอีกครั้งถึงสิทธิและพันธกรณีของตนภายใต้ความตกลง ดับบลิว ที โอ หรือความตกลงอื่นใดซึ่งภาคีทั้งสองฝ่ายเป็นภาคีอยู่

2. ในกรณีมีความไม่สอดคล้องกันระหว่างความตกลงฉบับนี้กับความตกลง ดับบลิว ที โอ ความตกลง ดับบลิว ที โอ จะมีผลเหนือกว่าในเฉพาะส่วนที่ไม่สอดคล้องกัน"

 

ปัญหาจากเนื้อหาในข้อ 11 นี้ คือ ในอนาคตหากประเทศไทยเข้าเป็นภาคีของ Basel Ban Amendment ซึ่งมีข้อกำหนดห้ามมิให้ส่งออกขยะของเสียอันตรายจากประเทศ OECD (เช่น ญี่ปุ่น ) ไปยังประเทศ Non-OECD ( เช่น ไทย ) แต่ประเทศญี่ปุ่นไม่เข้าร่วมเป็นภาคีของ Basel Ban Amendment (ซึ่งประเทศญี่ปุ่นมีท่าทีชัดเจนที่จะไม่เข้าร่วมมาตลอด) หากประเทศไทยจะปฏิเสธการนำเข้าขยะของเสียอันตรายจากญี่ปุ่นตาม Basel Ban Amendment จะถือว่าขัดกับความตกลง JTEPA หรือไม่ เนื่องจากในข้อ 11 ข้อย่อยที่ 1 ข้างต้น ยอมรับสิทธิและพันธกรณีที่ภาคีทั้งสองฝ่าย (คือไทยและญี่ปุ่น) เป็นภาคีอยู่เท่านั้น  และหากมีปัญหาข้อขัดแย้งเกิดขึ้นระหว่าง JTEPA กับ Basel Ban Amendment ความตกลงฉบับใดจะมีศักดิ์ทางกฎหมายเหนือกว่า ซึ่งใน JTEPA ก็ไม่ได้มีการระบุในเรื่องนี้เอาไว้

                นอกจากนี้ จากการที่ในข้อ 11 ข้อย่อยที่ 2 ได้กำหนดให้ WTO มีผลเหนือกว่า JTEPA ในกรณีมี "ความไม่สอดคล้องกัน" ปัญหาในข้อนี้มีสองประการ (หนึ่ง) เป็นที่รับรู้กันทั่วไปว่าความตกลง WTO ให้ความสำคัญกับเป้าหมายเรื่องการค้าเหนือกว่าด้านสิ่งแวดล้อมอย่างเห็นได้ชัด ดังจะเห็นได้จากคำตัดสินในคดีข้อพิพาทด้านการค้าและสิ่งแวดล้อมที่ทาง WTO ตัดสินผ่านมา ดังนั้น มาตรการคุ้มครองด้านสิ่งแวดล้อมต่างๆ ที่ฝ่ายเจรจาของไทยอ้างว่ามีอยู่มากใน JTEPA ก็ไม่สามารถใช้ได้หากไม่สอดคล้องกับ WTO (สอง) ไม่มีการกำหนดว่า "ความไม่สอดคล้องกัน" นั้น มีความหมายอย่างไร

 

        (5)  ในเรื่องมาตรการด้านสิ่งแวดล้อม คณะเจรจามักจะอ้างว่า ในข้อ 111 ของ JTEPA มีข้อกำหนดด้านมาตรการสิ่งแวดล้อมที่ดี โดยระบุไม่ส่งเสริมการผ่อนปรนมาตรการทางสิ่งแวดล้อมเพื่อส่งเสริมการลงทุน [3]

            จุดบกพร่องในข้อ 111 ที่จะทำให้ไม่สามารถดูแลจัดการสิ่งแวดล้อมได้ในทางปฏิบัติ คือ (หนึ่ง) ไม่ได้มีข้อบัญญัติชัดเจนว่า การเพิ่มมาตรการด้านสิ่งแวดล้อมให้เข้มงวดมากขึ้นจะทำได้หรือไม่ และหากส่งผลกระทบกับสิทธินักลงทุน จะเป็นเหตุให้นักลงทุนต่างชาติฟ้องเรียกค่าเสียหายชดเชยจากรัฐบาลได้หรือไม่ (สอง) ไม่มีข้อกำหนดชัดเจนว่า หากเกิดความขัดแย้งระหว่างข้อ 111 กับบทบัญญัติข้ออื่นๆ ใน JTEPA ที่เป็นการส่งเสริมการค้า การลงทุน ข้อบทใดจะมีผลเหนือกว่า

 

 

            (6) ในเรื่องเกี่ยวกับกฎหมายของไทยที่ฝ่ายเจรจาอ้างว่ามีอยู่และมีประสิทธิภาพแล้วนั้น จากรายงานการศึกษาเรื่อง "การจัดทำร่างกฎหมายรองรับการดำเนินงานภายใต้อนุสัญญาบาเซล" ซึ่งจัดทำโดย กรมควบคุมมลพิษ กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม  ได้ระบุว่า

"ในการดำเนินการตามอนุสัญญาบาเซลนั้น พบว่ามี (หนึ่ง) ปัญหาและอุปสรรคในการดำเนินการทั่วไป ได้แก่ ปัญหาโครงสร้างของการดำเนินการและระบบราชการ ปัญหาการประสานงาน ปัญหาการควบคุมการเคลื่อนย้ายข้ามแดน และปัญหาความก้าวหน้าของธุรกรรมทางการค้า เป็นต้น (สอง) ปัญหากฎหมาย ได้แก่ การขาดนิยามของเสียอันตราย มาตรการทางกฎหมายยังไม่เพียงพอและขาดความเหมาะสม มาตรการการลงโทษยังไม่ครอบคลุมและล้าหลัง เป็นต้น (สาม) ปัญหาการบังคับใช้กฎหมาย ได้แก่ ปัญหาการใช้ดุลพินิจของเจ้าพนักงาน ปัญหานิยามหรือความหมายของของเสียอันตรายยังไม่ชัดเจนและยังไม่ครอบคลุม โครงสร้างกฎหมายไทยเป็นแบบแยกส่วน บทบัญญัติมีหลายฉบับ/ล้าสมัย ขาดความชัดเจน และมีมาตรการไม่ครบถ้วน เจ้าหน้าที่ผู้บังคับใช้ขาดความเข้าใจ เป็นต้น" 

 

ข้อเสนอต่อการพิจารณาทบทวนร่างความตกลง JTEPA 1.      ตัดข้อ I - L ในข้อย่อยที่ 2 ในข้อ 28 เรื่อง Originating Goods ออกทั้งหมด 2.      ตัดรายการสินค้าที่เกี่ยวข้องกับขยะ ของเสียอันตรายทั้งหมดออกจากรายการผูกพันในภาคผนวกที่ 1 ของร่างความตกลง JTEPA 3. แก้ไขปรับปรุงเนื้อหาในข้อ 1, ข้อ 11 , ข้อ 15, ข้อ 21, ข้อ 22 และข้อ 111 ในความตกลง JTEPA ให้มีความรัดกุมและเหมาะสม เพื่อให้ประเทศไทยสามารถกำหนดนโยบาย มาตรการ เพื่อการปกป้องคุ้มครองสิ่งแวดล้อมของไทยและปัญหาผลกระทบด้านสิ่งแวดล้อมที่จะเกิดขึ้นจาก JTEPA ได้อย่างแท้จริง

  

 

 

3. ข้อเสนอในด้านกระบวนการพิจารณาของสภานิติบัญญัติแห่งชาติ

 

            จากตัวอย่างข้อวิเคราะห์ข้างต้นในเรื่องความหลากหลายทางชีวภาพ ทรัพย์สินทางปัญญา และเรื่องขยะของเสียอันตราย จะเห็นได้ว่าเนื้อหาสาระของร่างความตกลง JTEPA มีความซับซ้อน มีแง่มุมผลกระทบในหลายมิติ และได้พบจุดบกพร่อง ช่องโหว่สำคัญหลายประการในร่างความตกลงดังกล่าว ดังนั้น สภานิติบัญญัติแห่งชาติควรที่จะมีกระบวนการพิจารณาที่รอบคอบและรอบด้าน บนพื้นฐานกระบวนการมีส่วนร่วมของประชาชน โดยมีข้อเสนอแนะดังนี้

 

            1.  เสนอต่อรัฐบาลให้มีการยกเลิก "ชั้นความลับ" ของเอกสารร่างความตกลง JTEPA

และนำร่างความตกลงทั้งหมด รวมทั้งรายงานการศึกษาที่เกี่ยวข้องมาเผยแพร่ต่อสาธารณะ โดยให้ประชาชน นักวิชาการในสถาบันการศึกษาต่างๆ ได้มีเวลาศึกษาอย่างเหมาะสม

2.  สภานิติบัญญัติควรจัดตั้ง "คณะกรรมการวิสามัญ" เพื่อทำหน้าที่ศึกษาวิเคราะห์ร่างความตกลง JTEPA ผลกระทบทั้งด้านบวกและด้านลบ และทำหน้านี้รับผิดชอบการจัดกิจกรรมมีส่วนร่วมของสาธารณะ  ( โดยมีงบประมาณสนับสนุนอย่างเพียงพอ) โดยควรมีนักวิชาการจากภายนอกร่วมเป็นกรรมาธิการด้วย

3.  ต้องมีกติกาชัดเจนว่า ความเห็น/ข้อเสนอของประชาชนจะนำไปใช้ในการพิจารณาตัดสินใจอย่างไร  และมีกติกาชัดเจนในเรื่องการเจรจาแก้ไขร่างความตกลงได้หากพบว่า เนื้อหาในร่างความตกลงมีผลกระทบต่อประเทศไทยอย่างมาก

4. จัดกิจกรรมการมีส่วนร่วมของประชาชนในรูปแบบต่างๆ ทั้งในส่วนกลางและภูมิภาค เช่น Technical Hearing, Public Hearing, Focus Group, การสัมมนาสาธารณะ ฯลฯ

5. ควรจัดให้มีกิจกรรมที่จะได้มีการอภิปราย ซักถามข้อมูล ข้อสงสัยต่างๆ ไปทีละบท (Chapter) มีเวลาอย่างเพียงพอ และให้มีผู้มีส่วนได้เสียหลากหลาย ครบถ้วนมากที่สุด (Inclusive Approach)

6. ควรทำการศึกษาวิจัยเพิ่มเติมในประเด็นสำคัญที่ยังไม่มีการศึกษา เช่น เรื่องขยะของเสียอันตราย เป็นต้น

7. คณะกรรมการวิสามัญ รับผิดชอบประมวล สรุป ความคิดเห็นทั้งหมด และความคิดเห็นของคณะกรรมาธิการวิสามัญเสนอต่อสภานิติบัญญัติแห่งชาติเพื่อประกอบการพิจารณา และมีการเผยแพร่ต่อสาธารณะด้วย

            ทั้งนี้ ผลจากที่ประธานคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติและคณะ ได้เข้าพบหารือนายกรัฐมนตรีเมื่อวันที่ 29 มกราคม 2550 ได้มีความชัดเจนว่า รัฐบาลจะให้เวลาในการพิจารณา จัดรับฟังความคิดเห็นจากภาคส่วนต่างๆ เป็นเวลา 3 เดือน ก่อนที่จะรวบรวมข้อคิดเห็นส่งให้คณะรัฐมนตรีได้พิจารณาในขั้นต่อไป