ข้อเสนอต่อการมีกฎหมายกำกับการเจรจาและการจัดทำความตกลงทางเศรษฐกิจระหว่างประเทศ
และการร่างรัฐธรรมนูญในส่วนที่เกี่ยวข้องของกลุ่มศึกษาข้อตกลงเขตการค้าเสรีภาคประชาชน (เอฟทีเอ ว็อทช์)

วันที่ ๑๒ มกราคม พ.ศ. ๒๕๕๐

ความสำคัญ
วิกฤติทางสังคมและการเมืองที่เกิดขึ้นในช่วงรัฐบาล พ.ต.ท. ทักษิณ ชินวัตรเกี่ยวข้องอย่างลึกซึ้งกับปัญหาความโปร่งใสและการขาดการมีส่วนร่วมของประชาชนในนโยบายสาธารณะสำคัญ ปัญหาซึ่งเป็นที่ถกเถียงกันอย่างมากประการหนึ่งคือกระบวนการเจรจาและการจัดทำความตกลงทางเศรษฐกิจระหว่างประเทศทั้งระดับทวิภาคีและพหุภาคีที่กีดกันการรับรู้และการมีส่วนร่วมของสาธารณะ จนส่งผลให้เกิดปัญหาความไม่โปร่งใส และทำให้ประชาชนจำนวนมากเกิดความระแวงสงสัย

อย่างไรก็ตามภายหลังการเปลี่ยนแปลงทางการเมืองเมื่อเดือนกันยายนที่ผ่านมาจนถึงปัจจุบัน ปัญหาดังกล่าวยังไม่ได้การแก้ไขที่ถูกจุดและจริงจัง แม้ว่าหน่วยงานรัฐที่รับผิดชอบในเรื่องนี้จะได้พยายามทุ่มงบประมาณเพื่อการประชาสัมพันธ์ผ่านทางสื่อสาธารณะไม่ว่าจะเป็น โทรทัศน์ วิทยุ หรือหนังสือพิมพ์ รวมไปถึงการจัดสัมมนา แต่ความพยายามดังกล่าวไม่ได้มีความแตกต่างจากสิ่งที่เคยดำเนินการมาในอดีต ซึ่งมีเนื้อหาเกือบทั้งหมดเป็นการโฆษณาให้เห็นถึงประโยชน์ของการค้าเสรีแต่เพียงด้านเดียว โดยที่ผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย นักวิชาการ ฝ่ายนิติบัญญัติ และประชาชนผู้สนใจทั่วไป ยังไม่สามารถเข้าถึงข้อมูลความตกลงฯและมีเวลาเพียงพอที่จะทำให้สามารถแสดงความคิดเห็นที่จะก่อให้เกิดประโยชน์แท้จริงได้

ตัวอย่างความล้มเหลวล่าสุดของวิธีการที่ผ่านมาคือการพยายามจัดทำประชาพิจารณ์ของหน่วยงานรัฐในประเด็นความตกลงหุ้นส่วนเศรษฐกิจไทย-ญี่ปุ่น เมื่อวันที่ ๒๒ ธันวาคม ๒๕๔๙ โดยที่ผู้รับเชิญร่วมอภิปราย ผู้ดำเนินการอภิปราย นักวิชาการ ผู้ร่วมรับฟัง และสุดท้ายผู้จัดเองได้แสดงความเห็นตรงกันว่าสิ่งที่เกิดขึ้นวันนั้นเป็นเพียงอีกสัมมนาหนึ่งที่จัดขึ้นเท่านั้น หาใช่การทำประชาพิจารณ์ไม่ และไม่สามารถนำไปกล่าวอ้างได้เลยว่าเป็นรูปแบบกิจกรรมหนึ่งของการมีส่วนร่วมของประชาชน

เพื่อไม่ให้ปัญหาเช่นนี้ดำเนินต่อไป และเพื่ออำนวยให้ทั้งภาครัฐและผู้มีส่วนได้ส่วนเสียทุกฝ่ายสามารถมีกระบวนการที่ชัดเจนมีความโปร่งใสที่จะร่วมกันคิด หาจุดยืนร่วม อันจะนำไปสู่ท่าทีของประเทศไทยในการเจรจา และการได้มาซึ่งความตกลงทางเศรษฐกิจที่เสริมสร้างความเสมอภาคทางสังคม และความยั่งยืนของเศรษฐกิจไทย จำเป็นอย่างยิ่งที่ประเทศไทยสมควรจะต้องมี "กฎหมายการเจรจาและการจัดทำความตกลงทางเศรษฐกิจระหว่างประเทศ" และมี "ข้อบัญญัติที่เหมาะสมในรัฐธรรมนูญ" ในส่วนที่เกี่ยวข้อง การมีกฎหมายที่ช่วยสร้างธรรมาภิบาลในเรื่องนี้

นอกจากจะช่วยให้ประชาชนสามารถมีส่วนร่วมอย่างมีความหมายได้ ยังจะอำนวยให้ภาครัฐสามารถเจรจาได้อย่างมีประสิทธิภาพมากขึ้น เพิ่มอำนาจการต่อรองของรัฐบาล รวมทั้งลดความระแวงสงสัยในกรณีของผลประโยชน์ทับซ้อน

กลุ่มศึกษาข้อตกลงเขตการค้าเสรีภาคประชาชน (เอฟทีเอ ว็อทช์) เป็นกลุ่มของผู้มีความสนใจและห่วงใยกับแนวทางการเปิดเสรีทางเศรษฐกิจที่ผ่านมา โดยมีสมาชิกประกอบด้วย นักวิชาการ องค์กรพัฒนาเอกชน และเครือข่ายภาคประชาชน เชื่อมั่นว่ากฎหมายการเจรจาและการจัดทำความตกลงทางเศรษฐกิจระหว่างประเทศที่มีความเป็นประชาธิปไตย จะเป็นส่วนสำคัญที่จะยังผลต่อเสถียรภาพทางเศรษฐกิจและสังคมของไทยทั้งระยะสั้นและระยะยาว ทางกลุ่มจึงได้ประสานรับฟังความคิดเห็นจากเครือข่ายประชาชนต่างๆ รวมถึงนักวิชาการในประเด็นนี้ และได้จัดทำหลักการ ข้อเสนอ และบทบัญญัติสำคัญในกฎหมายเจรจาการค้าระหว่างประเทศ ของทางกลุ่ม นอกจากนี้ยังได้ประชาสัมพันธ์ และนำเสนอกับภาคส่วนต่างๆ ของสังคม

ณ ขณะนี้ น่ายินดีว่ามีหน่วยงานที่ให้ความสำคัญและกำลังดำเนินการศึกษายกร่างกฎหมายดังกล่าว เช่น สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ) คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ อย่างไรก็ตาม เป็นความจำเป็นอย่างยิ่งที่ภาคส่วนต่างๆ ของสังคมในวงที่กว้างขึ้น จะได้มีส่วนร่วมในการแสดงความคิดเห็น
และร่วมผลักดันร่างกฎหมายที่จะสามารถกำกับให้การเจรจาและการจัดทำความตกลงทางเศรษฐกิจระหว่างประเทศ มีความโปร่งใส มีส่วนร่วมจากประชาชน และมีความเป็นประชาธิปไตย อย่างแท้จริงได้ นอกจากนี้เพื่อความโปร่งใสและป้องการปัญหาที่จะตามมา การเจรจาและการลงนามความตกลงทางเศรษฐกิจทั้งหมดควรจะระงับไว้จนกว่าจะมีกฎหมายและกระบวนการที่เหมาะสมรองรับ


หลักการ
๑. กระบวนการจัดทำความตกลงทางเศรษฐกิจระหว่างประเทศต้องเป็นกระบวนการที่มีการถ่วงดุลตรวจสอบระหว่างอำนาจของฝ่ายนิติบัญญัติ ฝ่ายบริหาร และภาคประชาสังคม

๒. การเจรจาและการจัดทำความตกลงฯ จะต้องดำเนินไปบนหลักการความเป็นธรรม โปร่งใสและการมีส่วนร่วมของประชาชน

๓. เป้าหมายและสาระสำคัญของความตกลงจะต้องอยู่ภายใต้หลักการความเสมอภาค แนวปรัชญาเศรษฐกิจพอเพียง และการพัฒนาที่ยั่งยืน

ข้อเสนอที่เกี่ยวโยงกับการจัดทำรัฐธรรมนูญ ปี ๒๕๕๐
๑. บทบัญญัติในรัฐธรรมนูญต้องไม่มีข้อกำหนดใดๆ บังคับให้รัฐต้องส่งเสริมระบอบการค้าทุนนิยมเสรีเป็นการเฉพาะดังเช่นที่เคยกำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญฉบับปี ๒๕๔๐ อันเป็นกระแสที่บรรษัทข้ามชาติและประเทศโลกตะวันตกต้องการผลักดัน นอกจากนี้ ในปัจจุบันได้มีงานศึกษาจำนวนมากที่แสดงให้เห็นถึงผลกระทบในด้านลบของระบบการค้าทุนนิยมเสรีที่ต้องมีการพิจารณาทางเลือกให้กว้างขวางขึ้น

๒. ในรัฐธรรมนูญควรมีข้อบัญญัติที่ชัดเจนให้การเจรจาและทำความตกลงทางเศรษฐกิจระหว่างประเทศที่มีผลผูกพันทางกฎหมาย หรืออาจนำไปสู่มาตรการการตอบโต้ทางการค้าต้องผ่านการพิจารณาให้ความเห็นชอบของรัฐสภาก่อนที่จะไปเจรจา ลงนามหรือให้สัตยาบันผูกพันโดยไม่มีข้อยกเว้น

๓. ให้มีข้อกำหนดในรัฐธรรมนูญที่เกี่ยวข้องกับการออกเสียงประชามติในเรื่องที่อาจมีผลกระทบต่อประโยชน์ได้เสียของประเทศชาติหรือประชาชน ทั้งนี้ การออกเสียงประชามติโดยประชาชนจะต้องไม่เป็นเพียงแค่การให้คำปรึกษาแก่คณะรัฐมนตรีดังเช่นที่เคยกำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญฉบับปี ๒๕๔๐ และต้องเปิดโอกาสให้ฝ่ายต่างๆ
สามารถนำเสนอข้อมูลได้อย่างรอบด้านก่อนการออกเสียงประชามติ


ข้อเสนอต่อการจัดทำร่างพระราชบัญญัติการเจรจาการค้าระหว่างประเทศ
ในช่วงเวลานี้เป็นโอกาสสำคัญที่ควรมีการผลักดันเร่งรัดจัดทำกฎหมายการเจรจาการค้าระหว่างประเทศ เพื่อเป็นกรอบกติการ่วมกันของสังคมในอนาคต เป็นกรอบกฎหมายที่รัฐบาล (ไม่ว่าจะเป็นพรรคการเมืองใด) จะต้องยึดถือปฏิบัติเพื่อให้การเจรจาและการตัดสินใจในเรื่องนี้เป็นไปอย่างมีธรรมาภิบาล เป็นประโยชน์ต่อประเทศชาติโดยส่วนรวม สาระสำคัญของกฎหมายฉบับนี้ ได้แก่

๑. รัฐบาลจะต้องจัดสรรงบประมาณที่เพียงพอเพื่อสนับสนุนให้มีการศึกษาเตรียมความพร้อมในการเจรจา โดยให้มีหน่วยงานที่เป็นอิสระและเป็นที่ยอมรับในความเป็นกลาง ทำหน้าที่บริหารการวิจัย เช่น สำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย เป็นต้น ไม่ควรเป็นการว่าจ้างศึกษาโดยหน่วยงานที่รับผิดชอบในการเจรจาดังเช่นที่ผ่านมา

การศึกษาวิจัยจะแบ่งเป็นสองขั้นตอนคือ ศึกษาจากกรอบการเจรจาก่อนการทำประชาพิจารณ์และนำเข้าสู่รัฐสภา และสอง ศึกษาผลการเจรจาภายหลังจบสิ้นการเจรจาเพื่อประกอบการรับฟังความคิดเห็นสาธารณะและการพิจารณาของรัฐสภา โดยทำการศึกษาในเชิงสหวิชาการ มีการศึกษาผลกระทบทั้งทางเศรษฐกิจ สังคม วัฒนธรรม
และสิ่งแวดล้อม และเป็นการศึกษาโดยการมีส่วนร่วมจากผู้มีส่วนได้ส่วนเสียและประชาชนทั่วไป ตั้งแต่กระบวนการกำหนดโจทย์และขอบเขตการวิจัย

๒. รัฐบาลจะต้องนำกรอบการเจรจา และผลการศึกษาผลกระทบเผยแพร่สู่สาธารณะอย่างแพร่หลาย และมีการจัดรับฟังความคิดเห็นสาธารณะกับผู้มีส่วนได้ส่วนเสียโดยวิธีต่างๆ ที่เหมาะสม เช่น การประชาพิจารณ์ การรับฟังความเห็นจากกลุ่มผู้เชี่ยวชาญ (Technical Hearing) การสัมมนาสาธารณะ ฯลฯ

๓. กรอบการเจรจาที่ได้ผ่านการศึกษาผลกระทบ และการรับฟังความคิดเห็นสาธารณะแล้ว จะต้องนำเข้าสู่การพิจารณาจากรัฐสภาเพื่อขอรับการเห็นชอบก่อนเริ่มการเจรจา โดยรัฐสภาต้องใช้เวลาพิจารณาไม่ต่ำกว่า ๙๐ วัน ก่อนลงมติ และเมื่อเจรจาเป็นผลสำเร็จแล้ว ผลความตกลงจะต้องได้รับความเห็นชอบจากรัฐสภาก่อนการลงนาม โดยรัฐสภาจะต้องไม่ลงมติก่อน ๑๘๐ วัน หลังรับเรื่องเข้าพิจารณา และสามารถปรับเปลี่ยนแก้ไขเนื้อหาความตกลงได้ รวมทั้งฝ่ายนิติบัญญัติจะต้องจัดรับฟังความคิดเห็นจากประชาชน ก่อนการให้หรือไม่ให้ความเห็นชอบ และฝ่ายนิติบัญญัติจะต้องสามารถติดตามตรวจสอบระหว่างการเจรจาอย่างเป็นจริงได้ เช่น การเรียกเอกสารสำคัญของการเจรจาได้ทั้งหมด

๔. องค์ประกอบในคณะเจรจา นอกเหนือจากตัวแทนภาครัฐแล้วจะต้องมีตัวแทนนักวิชาการและตัวแทนจากภาคประชาชนที่ผ่านกระบวนการคัดเลือกร่วมอยู่ด้วย และต้องให้ตัวแทนสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร สมาชิกวุฒิสภา ผู้มีส่วนได้เสีย นักวิชาการ และตัวแทนองค์กรประชาสังคม เข้าร่วมเป็นผู้สังเกตการณ์ในการเจรจาได้

๕. จะต้องมีนักวิชาการ ผู้แทนองค์กรประชาสังคม ผู้มีส่วนได้เสีย ร่วมเป็นกรรมาธิการวิสามัญติดตามตรวจสอบการเจรจา การจัดรับฟังความคิดเห็น และการพิจารณาร่างกฎหมายที่เกี่ยวข้อง

๖. ความตกลงระหว่างประเทศจะต้องมีฉบับภาษาไทยที่ใช้ลงนามอย่างเป็นทางการควบคู่กับฉบับภาษาต่างชาติด้วย ภายหลังถ้ามีการตีความขัดแย้งของข้อความในภาษาทั้งสองในข้อใด ให้ถือว่าข้อนั้นไม่มีผลทางปฏิบัติแล้วให้ทำการเจรจาตกลงทำความเข้าใจกันใหม่ในข้อนั้น

๗. รัฐบาลจะต้องกำหนดมาตรการรองรับผลกระทบจากการบังคับใช้ข้อตกลง ที่ระบุถึงกรอบเวลาและผู้รับผิดชอบที่ชัดเจนเสนอต่อรัฐสภาทั้งก่อนเริ่มการเจรจา และก่อนการลงนาม โดยให้ผู้ที่ได้รับผลกระทบด้านลบได้เข้ามีส่วนร่วมในการพิจารณาด้วย

๘. ในกระบวนการพิจารณาตัดสินใจว่าประเทศไทยจะลงนามหรือให้สัตยาบันในความตกลงการค้าระหว่างประเทศหรือไม่นั้น ควรมีการพิจารณาถึงกลไก วิธีการตัดสินใจที่ประชาชนสามารถมีส่วนร่วมได้โดยทางตรงด้วย นอกเหนือจากเป็นการตัดสินใจโดยทางอ้อมผ่านทางรัฐสภา ตัวอย่างเช่น หากมีสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรจำนวนหนึ่งในห้า หรือสมาชิกรัฐสภาจำนวนหนึ่งในเจ็ด หรือประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งจำนวนไม่ต่ำกว่าหนึ่งหมื่นคนลงชื่อเสนอให้มีการออกเสียงประชามติ ก็ให้ประชาชนเป็นผู้ตัดสินใจการผูกพันในความตกลงระหว่างประเทศโดยวิธีการออกเสียงประชามติแทนการลงคะแนนเสียงในรัฐสภา โดยต้องได้สัดส่วนเกินกว่าร้อยละ ๖๐ ของผู้มีสิทธิเลือกตั้ง (หรือร้อยละ ๘๐ ของผู้มาลงประชามติ) เป็นต้น

แม้ว่ากระบวนการเจรจาและการพิจารณาตัดสินใจความตกลงการค้าระหว่างประเทศตามข้อเสนอข้างต้นนี้ จะต้องใช้ระยะเวลาดำเนินการมากขึ้นหากเปรียบเทียบกับกระบวนการที่เป็นอยู่ในปัจจุบัน แต่ก็เป็นความจำเป็นและคุ้มค่ากับประโยชน์ของสังคม สำหรับการพิจารณาความตกลงที่มีผลผูกพันทางกฎหมาย และมีผลกระทบต่อชีวิตของคนไทยทุกคนทั้งในวันนี้และในอนาคต