มุทิตา เชื้อชั่ง

ร่างกฎหมาย "ป่าชุมชน" เป็นกฎหมายมหามาราธอนที่ถกเถียงกันในสภามาตั้งแต่ปี 2543 จนถึงปัจจุบัน ทำท่าจะคลอดอยู่หลายทีแต่ก็แท้งทุกครั้งไป ด้วยเถียงกันไม่ตกในหัวใจสำคัญว่าจะให้มีการจัดตั้งป่าชุมชนในป่าอนุรักษ์ได้หรือไม่ (ป่าชุมชนคืออะไร มีความสำคัญอย่างไร ขอละไว้ในฐานที่เข้าใจ)

ล่าสุด เมื่อปีที่แล้ว มีการตั้งคณะกรรมาธิการร่วมกันเพื่อพิจารณาเรื่องนี้ จนออกมาเป็นร่างพ.ร.บ. (เพิ่มมาอีกร่าง) ก่อนที่รัฐบาลทักษิณจะยุบสภาไป

ร่างฉบับนี้อนุญาตให้ทำป่าชุมชนในเขตป่าอนุรักษ์ได้โดยมีเงื่อนไขต่างๆ รัดกุมพอสมควร เพราะยอมรับแล้วในข้อเท็จจริงว่ามีชาวบ้านจำนวนไม่น้อยที่อาศัยในป่า และดูแลรักษาป่าอย่างดี ก่อนที่รัฐจะประกาศเป็นป่าอนุรักษ์ แต่ขณะเดียวกันก็ระบุด้วยว่า ทำป่าชุมชนที่ไหนก็ได้ยกเว้นใน "เขตอนุรักษ์พิเศษ"

คำนี้เป็นคำใหม่สำหรับสังคมไทย ซึ่งดูจากคำนิยามกว้างๆ ที่ตัวแทนกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติฯ นำเสนอในที่ประชุมกรรมาธิการฯ แล้วก็สรุปได้ทันทีทันใดว่าไม่ต่างจากเขตอนุรักษ์ปกตินั่นแหละ

ถึงวันนี้ ในยุครัฐบาลชั่วคราวที่มีสภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) จากการแต่งตั้ง ทำหน้าที่เป็นทั้งสภาผู้แทนราษฎร วุฒิสภา มีเสียงแว่วว่า เรื่องป่าชุมชนจะถูกหยิบยกมาพิจารณาอีกครั้ง

เตือนใจ ดีเทศน์ สมาชิกนิติบัญญัติให้สัมภาษณ์ยืนยันว่า สัปดาห์หน้าจะมีการเสนอวาระตั้งคณะกรรมาธิการวิสามัญเกี่ยวกับปัญหาป่าไม้ ที่ดิน เข้าสู่การพิจารณาของ สนช. โดยที่สมาชิกไม่น้อยกว่า 25 คนสามารถเข้าชื่อหยิบยกกฎหมายที่ค้างไว้ขึ้นมาพิจารณาได้ และคาดว่ากฎหมายป่าชุมชนจะเป็นหนึ่งในนั้น

ด้วยเหตุที่มันมีประวัติศาสตร์ยาวนาน มีหลายเวอร์ชั่นตั้งแต่เอาป่าเป็นตัวตั้งยันเอามนุษย์เป็นตัวหลัก หรือแม้ร่างสุดท้ายก็มีประเด็นร้อน "เขตอนุรักษ์พิเศษ" อย่างที่ว่า คณะทำงานวิทยาศาสตร์ เทคโนโลยี ทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม สภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ (สป.) จึงจัดระดมความเห็นเรื่องร่างพ.ร.บ.ป่าชุมชนอีกครั้ง โดยเชิญตัวแทนเครือข่ายป่าชุมชนภาคต่างๆ นักวิชาการ อดีตกรรมาธิการ มาแสดงความเห็นเมื่อวันที่ 21 พ.ย.ที่ผ่านมา

ก่อนที่คราวหน้าจะเชิญหน่วยงานราชการและองค์กรอื่นๆ มาให้ความเห็น แล้วนำทั้งหมดมาสรุปรวมเป็นข้อเสนอให้กับนายกรัฐมนตรี พล.อ.สุรยุทธ์ จุลานนท์ รวมถึงประธาน สนช.

ผลสรุปเบื้องต้นของการประชุมเมื่อสองวันก่อนก็คือ สนับสนุนร่างล่าสุดที่ผ่านคณะกรรมาธิการร่วมเมื่อเดือนธันวาคม 2548 แต่จะต้องเอา "เขตอนุรักษ์พิเศษ" ออกไป เพราะหากมีการขีดวงเขตนี้ตามที่ระบุในกฎหมายฉบับร่าง นอกจากชาวบ้านจะไม่มีสิทธิ์มีป่าชุมชนแล้ว ยังจะถูกอพยพออกจากพื้นที่ด้วย ซึ่งแน่นอนทั่วประเทศมีจำนวนไม่น้อยเลย

อย่างไรก็ตาม ภายใต้บทสรุปนี้ก็มีหลายความเห็น หลายข้อถกเถียง หลายคำแนะนำในที่ประชุมที่น่าสนใจนำมาพิจารณา

คำถามพื้นฐานที่สุดอันหนึ่งถูกหยิบยกขึ้นมาว่า ควรหรือไม่ที่จะผลักดันกฎหมายนี้ในระหว่างสถานการณ์พิเศษที่กลไกรัฐไม่ได้มาจากการเลือกตั้ง

บางคนเห็นว่านี่คือโอกาสที่จะได้กฎหมายที่เป็นเครื่องมือสำหรับชาวบ้านในการดูแลป่า บ้างเห็นว่ามันเสี่ยงมากต่อการได้ร่างที่ไม่ก้าวหน้า บางคนบอกน่าจะรอการการปฏิรูปการเมืองและมีการเลือกตั้งเสียก่อน ขณะที่อีกคนฟันธงว่ากฎหมายไม่สำคัญอีกต่อไปแล้ว !

"เราน่าจะต้องหารือกับเครือข่ายป่าชุมชนต่างๆ ที่มันมีกลไกเดิมอยู่ ปรึกษากับชาวบ้านจริงๆ ที่เป็นคนดูแลป่าว่าเขาคิดเห็นเรื่องนี้ยังไง" ตัวแทนชาวบ้านคนหนึ่งกล่าว

"เราไปทำป่าชุมชนเถื่อนให้มากๆ แล้วกัน ไม่ต้องพูดถึงกฎหมายแล้ว เพราะเราพูดกันมานานมากแล้ว มีหรือไม่มีชาวบ้านก็ต้องดูแลป่าอยู่ดี แม้ว่าการมีกฎหมายมันจะช่วยชาวบ้านให้มีเครื่องมือจัดการคนที่เข้ามาทำลายทรัพยากรได้" กำนันอานันต์ ดวงแก้วเรือน เครือข่ายชุมชนภาคเหนือกล่าว

"ร่างกฎหมายที่ผ่านกมธ.ร่วมนั้น เรื่องเขตอนุรักษ์พิเศษ ถ้าเขียนไปจะเป็นอันตรายอย่างยิ่ง นำไปสู่ความไม่สมานฉันท์โดยแท้จริง ถ้าตัดเฉพาะส่วนนี้ออก จะชัดว่า ป่าชุมชนในป่าอนุรักษ์นั้นทำได้ แต่เป็นเฉพาะชุมชนดั้งเดิมที่มีอยู่แล้วและดูแลรักษาป่ามาไม่น้อยกว่า 5 ปีก่อนกฎหมายนี้จะออก ไม่ใช่ขอใหม่ได้เรื่อยๆ โดยขึ้นกับความพร้อมของชุมชน" รตยา จันเฑียร ประธานมูลนิธิสืบ นาคะเสถียรกล่าว

"ร่างฉบับกมธ.ร่วมเมื่อเดือนธันวาคมนั้นใช้ได้ มีความรอบคอบมากขึ้น แต่ต้องตัดเรื่องเขตอนุรักษ์พิเศษออก และต้องระบุให้ชัดเจนว่าจะออกกฎกระทรวงรองรับเมื่อไร อยากให้เสนอไปตามนี้ เพราะกฎหมายป่าชุมชนมีความสำคัญกับภาคใต้ที่ตอนนี้เจ้าหน้าที่อาศัยช่องว่างช่วงที่รัฐบาลใหม่ยังไม่รู้จะไปทางไหน เข้าไปจับกุมชาวบ้านอย่างหนัก ซึ่งเขามีที่ทำกินเดิมอยู่ในป่าก่อนที่จะประกาศเป็นป่าอนุรักษ์ เราพบว่ายิ่งจับชาวบ้าน ก็ยิ่งมีการทำลายป่ามากขึ้น" ศยามล ไกรยูรวงศ์ นักพัฒนาเอกชนในพื้นที่ภาคใต้ที่เคยร่วมเป็นกรรมาธิการพิจารณากฎหมายนี้ตั้งแต่สมัยแรกๆ ระบุ

"ปัญหาใหญ่ที่เป็นอุปสรรคของกฎหมายนี้ในชั้นกรรมาธิการก็คือ ทัศนคติของความไม่ไว้ใจ การหวงกันอำนาจการจัดการไว้ในมือรัฐ ตลอดจนการช่วงชิงอำนาจในกรรมาธิการกันเอง....ที่ผ่านมาเราอาจพูดได้ว่าต้นทุนทรัพยากรที่ทำกฎหมายนี้มาตั้งแต่เริ่ม ถ้าใช้คำของอาจารย์ไกรศักดิ์ ชุณหะวัณต้องบอกว่ามัน "ล้มเหลวโดยสิ้นเชิง" ในกระบวนการนิติบัญญัติ" บัณฑูร เศรษฐศิโรตม์ ผอ.โครงการยุทธศาสตร์นโยบายฐานทรัพยากร ในคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ ซึ่งเป็นกรรมาธิการร่วมชุดล่าสุด กล่าว

"ผมเป็นกรรมาธิการมาเกือบทุกชุด เห็นว่ามันยิ่งแก้ยิ่งไม่รองรับสิทธิชุมชน กฎหมายนี้ไม่ส่งเสริม แต่จะยิ่งควบคุมจำกัดสิทธิชาวบ้าน ถ้าจะยึดการรักษาป่า กฎหมายป่าชุมชนไม่ใช่เครื่องมือที่มีประสิทธิภาพ และชุมชนที่มีจิตสำนึกหรือแม้ชุมชนที่กลับใจมาดูแลป่า ก็ไม่ได้กลับมาเพราะกระบวนการทางกฎหมาย" เพิ่มศักดิ์ มกราภิรมย์ สมาชิก สป. และผอ.วิทยาลัยการจัดการทางสังคม กล่าว

เขากล่าวอีกว่า "ผมไม่เห็นด้วยในการผลักดันกฎหมายนี้โดยการล็อบบี้ โดยกระบวนการที่ไม่เป็นประชาธิปไตย เพราะถึงที่สุดประชาชนก็ไม่มีความรู้ ความเข้าใจในเรื่องนี้อย่างแท้จริง"

เพิ่มศักดิ์ เสนอว่า บางทีการจัดการป่าอาจจะไม่สามารถร่างเป็นกฎหมายเฉพาะออกมาได้ แต่ควรมองเป็นองค์รวมในทรัพยากรธรรมชาติทั้งหมด และสิ่งที่ควรทำในอนาคตอันใกล้นี้คือ การสื่อสารทำความเข้าใจกับสังคมให้ได้มากที่สุด

ขณะที่ไพสิฐ พาณิชย์กุล อาจารย์ด้านนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่ที่ศึกษาและทำงานเกี่ยวกับป่าชุมชนมาเกือบ 10 ปี นำเสนอจุดบกพร่องในกระบวนการนิติบัญญัติอย่างเป็นระบบ โดยระบุว่าแม้มาตรา 46 ในรัฐธรรมนูญฉบับเดิมก้าวหน้ามากในการรองรับสิทธิชุมชน แต่กลไกของศาลกลับไม่เข้าใจเรื่องนี้ ทำให้การระงับข้อพิพาทเวลาที่ชาวบ้าน ชาวเขาที่อยู่ในป่าถูกจับ ถูกฟ้อง ยิ่งต่อสู้อย่างยากลำบาก

นอกจากนี้ในการผลักดันกฎหมายป่าชุมชนนั้น ประชาชนมีส่วนร่วมในการเข้าชื่อเสนอกฎหมายแล้วก็จบ ไม่ได้เข้าไปมีส่วนร่วมมากกว่านั้น หรือหากได้เข้าไปร่วมเป็นกรรมาธิการก็ไม่ได้รับความสำคัญ ทั้งยังไม่มีการกำหนดระยะเวลาที่ชัดเจนในการออกกฎหมายลูกรองรับสิทธิในรัฐธรรมนูญ

"กลไกการตรากฎหมายมันยังเป็นวัฒนธรรมความคิดแบบเดิม ทำอย่างไรในกระบวนการออกกฎหมายจะมีวัฒนธรรมความคิดใหม่" พิสิฐกล่าว

เขาระบุด้วยว่า นอกจากนี้ในโครงสร้างการจัดการทรัพยากรก็ยังเป็นวิธีคิดแบบเก่าที่ไปผูกติดกับองค์การปกครองส่วนท้องถิ่นแทนที่จะขึ้นกับฐานทรัพยากร ทำให้กลไกที่จะผลักดันการจัดการที่ส่งเสริมความหลากหลายยิ่งยากลำบาก ดังนั้น จึงควรขยายสิทธิในการจัดการทรัพยากรไปยังประชาชนโดยตรง

นี่คือจุดเริ่มต้นการเดินทาง (อีกครั้ง) ของร่างกฎหมายป่าชุมชนยุคหลังรัฐประหาร ซึ่งยังต้องติดตามกันอย่างใกล้ชิด ห้ามเหนื่อย ห้ามท้อ แม้ว่าจะติดตามมากว่า 15 ปีแล้วก็ตาม....