โครงการวิจัยอาวุโส สกว. ศ.ดร.ผาสุก พงษ์ไพจิตร จัดเสวนาเรื่อง "โครงสร้างและพลวัตรทุนไทยหลังวิกฤตเศรษฐกิจ" ณ อาคารประชาธิปก-รำไพพรรณี จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ในวันที่ 29 มิ.ย. 2549 มีการนำเสนองานวิจัยในหัวข้อ "สำนักงานทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์กับการลงทุนทางธุรกิจ" โดย รศ.ดร พอพันธ์ อุยยานนท์ สาขาวิชาเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช

รศ.ดร.พอพันธุ์ นำเสนองานวิจัยว่า บทบาทสำนักงานทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์มีความเกี่ยวข้องกับกฎหมาย การเมือง และประวัติศาสตร์ จึงมีความเป็นสถาบันด้วย

พัฒนาการของสำนักทรัพย์สินฯ มี 3 ช่วง ได้แก่ พ.ศ.2433 ก่อตั้งในชื่อเดิมว่า "กรมพระคลังข้างที่" มีฐานะเป็นกรมอิสระในสังกัดกระทรวงพระคลังมหาสมบัติ สมัยรัชกาลที่ 5 ได้รับงบประมาณจากรัฐบาล

บทบาททางเศรษฐกิจของกรมพระคลังข้างที่คือการเป็นผู้ครอบครองที่ดินรายใหญ่ที่สุดของกรุงเทพฯ ใน พ.ศ. 2445 มีที่ดินครอบคลุมประมาณ 1 ใน 5 ของกรุงเทพฯ กระจายตัวอยู่ในย่านธุรกิจที่สำคัญ เช่น สี่พระยา บางรัก หรือสำเพ็ง มีการลงทุนด้านอสังหาริมทรัพย์คือ สร้างห้องแถวและตลาดสดเพื่อเก็บค่าเช่า อีกทั้งได้ก่อตั้งธนาคารไทยพาณิชย์และบริษัทปูนซีเมนต์ไทยโดยเป็นผู้ถือหุ้นรายใหญ่ นอกจากนี้ยังมีการร่วมทุนกับชาวยุโรปและชาวจีนในธุรกิจสำคัญ เช่น การเดินเรือ เบียร์ รถราง และเหมืองแร่

กรมพระคลังข้างที่ยังมีบทบาทต่อการสร้างความเจริญเติบโตและความทันสมัยของกรุงเทพฯ โดยร่วมมือกับกระทรวงนครบาลและกระทรวงโยธาธิการที่ตั้งขึ้นในสมัยนั้น ทั้งนี้ เมื่อกระทรวงนครบาลซื้อที่ดิน กระทรวงโยธาธิการก็สร้างถนนตาม พัฒนาการเศรษฐกิจไทยแบบนี้ไม่เหมือนในยุโรป เพราะไม่แยกบทบาทพระมหากษัตริย์ ราชการ และการสร้างเมือง ออกจากกัน ผลประโยชน์จึงไปด้วยกัน

ทว่าในหลังจากรัชกาลที่ 5 ความเข้มแข็งดังกล่าวถูกท้าทาย มีการล้มละลายของธนาคารจีนสยามที่สร้างความเสียหายแก่ธนาคารไทยพาณิช การขาดทุนของบริษัทพาณิชย์นาวี และการใช้จ่ายเกินตัวของราชสำนักทำให้สำนักงานทรัพย์สินฯมีหนี้สินในสมัยรัชกาลที่ 6

จุดเปลี่ยนแปลงที่สำคัญสุดคือ การเปลี่ยนแปลงการปกครองใน พ.ศ. 2475 สำนักงานทรัพย์สินฯจึงเข้าสู่ช่วงที่สอง พ.ศ. 2476 - 2491 กรมพระคลังข้างที่ถูกลดบทบาทมาเป็น "สำนักงานพระคลังข้างที่"อยู่ภายใต้การดูแลของนายกรัฐมนตรีโดยตรง

ต่อมา พ.ศ. 2480 มีการจัดตั้งสำนักงานทรัพย์สินฯ โดยมีรัฐมนตรีการคลังเป็นประธานกรรมการซึ่งพระมหากษัตริย์สามารถแต่งตั้งกรรมการได้อีก 4 คน อาจเป็นเพราะช่วงนั้นพระมหากษัตริย์ยังทรงพระเยาว์และไม่มีบทบาท ภายหลังมีการคอรัปชั่นโดยคนในรัฐบาลพระยาพหลพลพยุหเสนา ทำให้ถูกอภิปรายไม่ไว้วางใจจนต้องลาออก ประเด็นนี้ก็อาจแสดงนัยยะความสำคัญของสำนักงานทรัพย์สินฯบางอย่างที่สามารถทำให้รัฐบาลต้องลาออกได้

จากนั้นรัฐบาลได้แต่งตั้งบุคคลของตัวเองเข้าไปคุม ได้แก่ นาย ชุณห์ บิณณทานนท์ หัวเรือใหญ่ของคณะราษฎร์ นาวาเอกหลวงกาจสงคราม พันตรีเผ่า ศรียานนท์ ส่วนบทบาทที่อ่อนแอที่สุดของพระมหากษัตริย์ คือการที่คณะราษฎร์ฟ้องรัชกาลที่7 ในคดีที่พระองค์โอนเงิน 4.19 ล้านบาทของบัญชีพระคลังข้างที่เข้าสู่บัญชีส่วนพระองค์ที่ประเทศอังกฤษ และพระองค์ทรงแพ้คดีต้องชดใช้เงินรวมทั้งดอกเบี้ย 6.2 ล้านบาท ใน พ.ศ. 2484

จุดเปลี่ยนที่ทำให้เข้าสู่ช่วงที่ 3 คือ 2491-ปัจจุบัน รัฐบาลโดยนายควง อภัยวงศ์ พรรคประชาธิปัตย์และกลุ่มนิยมเจ้า แก้ไขเปลี่ยนแปลง พ.ร.บ.จัดระเบียบทรัพย์สินฝ่ายพระมหากษัตริย์ 2479 และพ.ศ. 2484 เป็น พ.ร.บ. จัดระเบียบฝ่ายพระมหากษัตริย์ พ.ศ. 2491

พ.ร.บ.ดังกล่าวมีผลให้สำนักงานทรัพย์สินฯ เป็นนิติบุคคลที่คล่องตัวในการทำนิติกรรมสัญญา และแปลงสภาพจากราชวงศ์สู่มหาชนได้ อีกทั้งยังคุ้มครองทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์ไม่ให้เป็นของบุคคลอื่น เว้นโดยพระบรมราชานุญาต แม้แพ้คดีก็ตามก็โอนให้อีกฝ่ายไม่ได้ อาวุธสำคัญในเวลาต่อมาคือที่ดินซึ่งมีจำนวนมากมาแต่เดิม

ส่วนผู้บริหารสำนักงานทรัพย์สินก็คือเทคโนแครตชั้นเยี่ยมตั้งแต่สมัยนั้นถึงปัจจุบัน ทั้งข้าราชการและข้าราชบริพารอย่างองคมนตรี แต่ก็มีคำถามถึงความคลุมเครือในการตีความสถานะขององค์กรเช่นกัน ซึ่งความคลุมเครือนี้เองกลายเป็นข้อดีของสำนักงานทรัพย์สินฯ คือเป็นหน่วยงานของรัฐก็ได้ หรือทำธุรกิจแบบเอกชนก็ได้

สำนักงานทรัพย์สินฯเข้มแข็งขึ้น ภายใต้เงื่อนไขที่สถาบันพระมหากษัตริย์มีความความเข้มแข็งจากมรดกการเมืองของ จอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ ที่ปลุกเรื่องอุดมการณ์ชาตินิยมบวกชาติ ศาสนาและพระมหากษัตริย์ เรื่องพระราชอำนาจที่มีจริง และโครงการพระราชดำริโดยเงินของรัฐที่มีมากกว่า3,000โครงการ มีราษฎรได้รับประโยชน์กว่า 7,000,000 คน ส่วนการตรวจสอบสามารถทำได้ยากเพราะต้องระวังอย่าให้มีการระคายเบื้องพระยุคลบาท

หลังสงครามโลก หรือตั้งแต่ พ.ศ. 2503 เริ่มมีการลงทุนและพัฒนาที่ดินที่เป็นต้นทุนเดิมโดยให้กลุ่มธุรกิจต่างๆเช่า มีการเข้าไปถือหุ้นของธุรกิจโรงแรม อาทิ ดุสิตธานี ราชดำริ รอยัล ออคิด บางกอกอินเตอร์คอนติเนนตัล เมื่อเข้าสู่ช่วง พ.ศ. 2530 มีการขยายตัวขนานใหญ่ของสำนักงานทรัพย์สินฯไม่ต่างจากธุรกิจอื่น พ.ศ.2535 - 2539 สินทรัพย์ในธุรกิจทุกอย่างของสำนักงานทรัพย์สินเพิ่มขึ้น 2-3 เท่าตัว แต่ก็ตามมาด้วยวิกฤตเศรษฐกิจ

ในวิกฤตเศรษฐกิจ พ.ศ.2540 สำนักงานทรัพย์สินเสียหายกว่า 80,000 ล้านบาท จึงมีการปรับตัวหลังวิกฤติโดยเน้นธุรกิจหลักและดั้งเดิม อย่างเครือซีเมนต์ไทย เทเวศประกันภัย และธนาคารไทยพาณิชย์ ส่วนบทบาทในการลงทุนได้เปลี่ยนจากการถือหุ้นระยะยาวมาสู่ระสั้น และตั้งบริษัททุนลดาวัลย์เป็นผู้ดูแลหุ้นแทน ส่วนการลงทุนด้านที่ดินและอสังหาริมทรัพย์รายใหญ่ได้ตั้งบริษัทวังสินทรัพย์ดูแล

สิ่งที่น่าสนใจคือ การฟื้นตัวหลังวิกฤตเศรษฐกิจของสำนักงานทรัพย์สินฯเป็นไปอย่างรวดเร็ว เมื่อผ่าน พ.ศ. 2544 ธนาคารไทยพาณิชย์มีกำไรสูงกว่าธนาคารอื่นจนกลายเป็นทุนชั้นนำ วิกฤตกลับกลายเป็นโอกาสที่ดี ใน พ.ศ.2546 - 2548 สำนักงานทรัพย์สินได้รับเงินปันผลจากกองทุนลดาวัลย์และที่ดิน 30,000 กว่าล้านบาท โดยไม่มีทุนไหนมีกำไรเทียบเท่าในช่วงเดียวกัน

ปัจจัยที่ทำให้สำเร็จนอกจากการปรับบทบาทมาสนเรื่องการพัฒนาที่ดินแล้ว อีกกรณีหนึ่งคือบทบาทพลังเหนือรัฐ หลังวิกฤติเศรษฐกิจทุกธนาคารถูกบังคับให้เพิ่มทุนรวมทั้งธนาคารไทยพาณิชย์ โดยต้องเอาเงิน 30,000 กว่าล้านบาทเข้าโครงการ แต่สำนักงานทรัพย์สินฯขณะนั้นมีเงินไม่พอจึงเสียความเป็นผู้ถือหุ้นรายใหญ่ ทว่าภายหลังสำนักงานทรัพย์สินฯได้เอาที่ดินไปแลกหุ้นคืนจนกลับมาเป็นผู้ถือหุ้นรายใหญ่ได้ บทบาทนี้จึงน่าสงสัยว่าถ้าเป็นธนาคารอื่นเอาที่ดินไปแลกหุ้นสามารถทำได้หรือไม่

หรืออีกกรณีคือที่ดินที่เอามาแลกนั้นสามารถสร้างประโยชน์ได้จริงแค่ไหน มีกฎหมายไหนระบุบ้างว่าสามารถทำได้ เหมือนกับการเอาที่ดินที่มิสกวันไปแลกหุ้น ปตท. ที่ดินแบบนี้จึงเป็นคำถามว่าสามารถทำประโยชน์ได้จริงแค่ไหน

ศ.ดร.เกริกเกียรติ พิพัฒน์เสรีธรรม ได้กล่าวแสดงความคิดเห็นต่องานวิจัยของ รศ.ดร.พอพันธุ์ว่า การทำเรื่องนี้ทำให้มีการศึกษาเรื่องสำคัญต่อสังคมเศรษฐกิจไทย ถือเป็นความกล้าหาญทางวิชาการที่วิเคราะห์สถาบันที่สำคัญทางเศรษฐกิจ

เพราะถ้าศึกษากลุ่มธุรกิจขนาดใหญ่แต่ไม่แตะสำนักงานทรัพย์สินเลยจะไม่เห็นภาพ สิ่งที่ต้องแยกคือทรัพย์สินส่วนพระองค์ส่วนหนึ่ง กับทรัพย์สินส่วนของสำนักงานทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์ย์อีกส่วนหนึ่ง แต่การอธิบายว่ามีอิทธิพลเหนือรัฐดูจะแรงไป ถ้าพูดว่ามีอิทธิพลต่อนโยบายของรัฐน่าจะเหมาะกว่า

ข้อสังเกตคือถ้ามองบทบาทหน้าที่ขององค์กรธุรกิจจะแบ่งเป็นสองกลุ่มคือ กลุ่มทำหน้าที่เป็นกองทุนหาประโยชน์ กับทำหน้าที่เป็นกลุ่มลงทุนอุตสาหกรรมและพัฒนาเศรษฐกิจของประเทศ บทบาทสำนักทรัพย์สินฯ ดูจะเป็นแบบแรก

ธุรกิจไทยที่ร่ำรวยเพราะที่ดินนั้นไม่ใช่เรื่องแปลกและมีมากมาย เช่น ตระกูล "กาญจนพาส" หรือธุรกิจเมืองทองทั้งหลาย เป็นการซื้อที่ดินราคาถูกมาลงทุนธุรกิจ ซึ่งสำนักงานทรัพย์สินเป็นเจ้าที่ดินมาก่อนและมีบทบาทในสาธารณูปโภคต่างๆ ในเชิงธุรกิจมาก่อนก็เป็นลักษณะนั้น

แต่ในการพัฒนาเศรษฐกิจประเทศนั้นเห็นไม่ชัด ถ้าเปรียบเทียบกับกลุ่มทุนหลังสงครามโลกเหมือนกัน ในบางประเทศที่กลุ่มทุนมีอำนาจการเมืองหนุน เช่น เกาหลีใต้ นอกจากการแสวงผลประโยชน์แล้วจะมีบทบาทในการพัฒนาเศรษฐกิจประเทศด้วย เช่น กลุ่มฮุนได ซึ่งสำนักงานทรัพย์สินไม่ได้ทำตรงนี้

อย่างไรก็ตาม สำนักงานทรัพย์สินฯ ดูจะเป็นกลางทางการเมือง ซึ่งมีทั้งดีและไม่ดี เพราะถ้าเล่นการเมืองแต่ใช้อำนาจไม่ถูกระบบก็ยุ่งได้ ดังกรณีของกัมพูชา ที่สมเด็จพระเจ้านโรดมสีหนุเคยเล่นการเมือง แม้จะได้รับคะแนนเสียงมากมายแต่ก็ทำให้เกิดความขัดแย้งตามมา ดังนั้นการรักษาอำนาจที่เหมาะมีผลต่อประเทศ แต่ประเด็นนี้ค่อนข้างระเอียดอ่อน

ในประเด็นที่ระบุว่ามีอำนาจเหนือรัฐ หรือมีอิทธิพลต่อการกำหนดนโยบายของรัฐ อย่างกรณีธนาคารไทยพาณิชย์ ต้องทำตามโครงการ14 สิงหา ที่ต้องเพิ่มทุนและ หลังจากนั้นทำให้สำนักงานทรัพย์สินไม่ได้ถือหุ้นรายใหญ่ การรักษาสถานะผู้ถือหุ้นรายใหญ่ต้องมองว่านโยบายออกมาอย่างไร การเอาที่ดินไปแลกหุ้นที่กระทรวงการคลังถือนั้นในสถานะของสำนักงานทรัพย์สินฯสามารถทำได้หรือไม่ ถ้ามองว่า สำนักงานทรัพย์สินฯเป็นสถาบันหลักที่สำคัญก็ทำได้ อย่างไรก็ตามคงต้องศึกษาวิเคราะห์ให้ชัดเจนออกมาด้วย เรื่องนี้ละเอียดอ่อนมาก

ส่วนการเก็บค่าเช่าที่ดินของสำนักงานทรัพย์สินฯในสมัยใหม่ที่เอาหลักธุรกิจมาใช้มากขึ้นมองว่าถูกต้อง คือเมตตาที่คนอ่อนแอ แต่ใช้หลักธุรกิจมาจับกับคนที่เข้มแข้ง เช่น การเช่าที่วังเพชรบูรณ์ หรือเวิร์ลเทรดเดิมที่มีการเปลี่ยนมือให้อีกกลุ่มทุนหนึ่ง

รศ.วิทยากร เชียงกูล กล่าวเกี่ยวกับงานวิจัยเป็นคนที่สองว่า ข้อมูลตัวเลขในงานวิจัยควรต้องวิเคราะห์แหล่งต่างๆ ด้วยเพราะมีที่มาต่างกัน หรืออาจมีการปกปิด ส่วนสิ่งที่ต้องวิเคราะห์ต่อคือ กลุ่มทุนลดาวัลย์ หรือโฮลดิ้งคอมพานีของสำนักงานทรัพย์สินฯ คือทุนใหญ่กลุ่มหรือตระกูลหนึ่งที่เหมือนเป็นของรัฐแต่เงินไม่ได้เข้ารัฐ เหมือนมีอภิสิทธิ์บางอย่างคล้ายสิทธิสภาพนอกอาณาเขตที่ไม่ต้องเสียภาษี อย่างในประเทศอังกฤษต้องเสียภาษี ลักษณะแตกต่างนี้น่าสนใจ

นอกจากนี้ต้องมองต่อว่า การลงทุนของกลุ่มนี้ทำให้เกิดประสิทธิภาพ โปร่งใส เป็นธรรม และมีประโยชน์ต่อส่วนรวมเพียงไร แต่ดังที่กล่าวมาก่อนว่ากลุ่มทุนนี้ทำเรื่องดังกล่าวน้อยไปถ้าเทียบกับกลุ่มทุนฮุนได ในประเทศเกาหลี

บางอย่างก็ล้าหลังไปหน่อย เช่น การเก็บภาษีหรือปฏิรูปที่ดินควรมีลักษณะก้าวหน้า แต่ตอนนี้ยังผ่านไปไม่ได้ นอกจากนี้ยังไม่มีการแข่งขัน เพราะกลุ่มทุนที่มีลักษณะอภิสิทธิ์ ไม่ว่าชินวิตรหรือโสภณพาณิช ก็เหมือนกันถ้าผูกขาดแล้วจะไม่ทำให้เกิดการแข่งขันและเพิ่มประสิทธิภาพ ตอนนี้เป็นการแข่งในกลุ่มธนาคารด้วยกันเท่านั้น

ต่างจากประเทศญี่ปุ่นที่มีเงินต้นทุนกับดอกเบี้ยเงินไม่ต่างกันมาก ทำให้มีการลงทุนสูง เมื่อมองแล้วเครือซีเมนต์ไทย และธนาคารไทยพาณิชย์มีก็มีกำไรและฟื้นตัวเร็ว แต่มีการพัฒนาอย่างอื่นนอกจากหากำไรอย่างเดียวหรือไม่ ควรศึกษาวิจารณ์ความเชื่อมโยงต่อระบบเศรษฐกิจ

นอกจากนี้ ต้องทำให้ส่วนที่เป็นของรัฐกับความเป็นเอกชนมีความชัดเจน อย่างในยุโรปประเทศที่มีสถาบันพระมหากษัตริย์ วังเก่าจะถือว่าเป็นของรัฐ แต่ไทยตอนนี้ยังไม่มีการแบ่งเกณฑ์ดังกล่าว หรือของขวัญที่ประเทศต่างๆ ให้แก่ประมุขจะถือเป็นของรัฐ เรื่องพวกนี้วันหนึ่งต้องมีการคิด จะปล่อยคลุมเครือไปเรื่อยๆไม่ได้ เพราะถ้าประเทศมีวิกฤตปัญหาจะตามมา เนื่องจากจะเกิดการตั้งคำถามว่าทำไมบางกลุ่มเลี่ยงภาษีแล้วโดนด่า จึงควรจะต้องเสียภาษีในฐานะสร้างการพัฒนาร่วมกัน และในฐานะที่ได้ประโยชน์จากแผ่นดิน

สุภาภรณ์ ตรีเสน หัวหน้าฝ่ายส่งเสริมธุรกิจ สำนักงานทรัพย์สินฯ กล่าวว่า ผู้สนใจภารกิจของสำนักงานทรัพย์สินฯด้านข้อมูลที่เป็นข้อเท็จจริงยินดีให้ ส่วนเรื่องบทบาทเหนือรัฐเกี่ยวกับการแลกเปลี่ยนที่ดินกับหุ้นธนาคารไทยพาณิชย์ ขอเรียนว่า ทำอย่างถูกตามกฎหมาย มีการใช้เวลานานกับหน่วยงานเกี่ยวข้องเพื่อกลั่นกรองโดยคำนึงถึงความโปร่งใส ยุติธรรม และจดทะเบียนชำระค่าธรรมเนียมอย่างถูกต้อง

ภารกิจสำนักงานทรัพย์สินฯมีการบริหารทุนหลายประเภท แต่มีเจตนารมณ์ที่ความเป็นธรรม มั่นคง อนุรักษ์ผลประโยชน์ส่วนรวมตามรอยพระยุคลบาท หากผู้ใดสนใจมีเอกสารเผยแพร่

เอกสารประกอบ

งานวิจัย สำนักงานทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์กับบทบาทการลงทุนทางธุรกิจ โดย รศ.ดร.พอพันธ์ อุยยานนท์