สุรชาติ บำรุงสุข
"ประชาชนส่วนใหญ่มักจะคิดถึงความสัมพันธ์พลเรือน-ทหาร ในเรื่องของการรัฐประหาร
ถ้ามีรัฐประหาร ก็หมายถึงว่า ความสัมพันธ์พลเรือน-ทหารไม่ดี
และถ้าไม่มีรัฐประหาร ก็หมายถึงว่าความสัมพันธ์นี้ดี
... แต่ในความเป็นจริง ประเทศหนึ่งประเทศใดอาจจะมีความสัมพันธ์พลเรือน-ทหารที่ไม่ดี
โดยปราศจากการคุกคามของการรัฐประหารก็ได้"
Michael C. Desch
Civilian Control of the Military (2001)
การผ่านร่างพระราชบัญญัติการรักษาความความมั่นคงภายในราชอาณาจักรของคณะรัฐมนตรีเมื่อวันอังคารที่ 19 มิ.ย.50 อาจเรียกปรากฏการณ์นี้ว่าเป็น "รัฐประหารเงียบ" เพราะหลังจากการรัฐประหารวันที่ 19 ก.ย.49 แล้ว ได้มีข่าวเรื่องราวของการรัฐประหารเกิดขึ้นมาโดยตลอด แต่เรื่องราวดังกล่าวก็ยังคงเป็นเพียงข่าวลือ แม้ในบางกรณีจะมีความน่าเชื่อถืออย่างมากถึงขนาดว่ามีการเคลื่อนกำลังแล้วก็ตาม
แต่เมื่อระยะเวลาผ่านไปครบรอบ 9 เดือนของการยึดอำนาจที่เกิดขึ้น ความพยายามในการฟื้นฟูอำนาจของฝ่ายทหารก็ประสบความสำเร็จอย่างมาก เพียงแต่การดำเนินการในชั้นนี้ ไม่ได้กระทำด้วยการใช้กำลังออกมายึดอำนาจจากรัฐบาล หากแต่เป็นการกระทำที่ดำเนินไปด้วยการออกกฎหมายมารองรับบทบาทของทหารในอนาคต พร้อมๆ กับการโอนอำนาจไปไว้ที่กองทัพ ซึ่งอาจกล่าวได้ว่า รัฐประหารได้เกิดขึ้นแล้ว และเป็นไปในรูปแบบของ "รัฐประหารเงียบ"
ดังนั้นหากพิจารณาถึงผลกระทบที่เกิดขึ้นจากการออก พ.ร.บ.ความมั่นคงใหม่ อาจสรุปได้เป็นประเด็นต่าง ๆ ดังต่อไปนี้
1) การกำเนิดของรัฐทหารใหม่
หากมีการนำ พ.ร.บ. ความมั่นคงดังกล่าวออกมาใช้จริง ก็จะเสมือนกับการก่อตั้ง "รัฐทหาร" ขึ้น หรือบางท่านอาจจะเห็นว่าคล้ายกับกรณีในละตินอเมริกา คือ รัฐเช่นนี้จะมีสภาพคล้ายกับ "รัฐความมั่นคง" (security state) ที่ทุกอย่างภายในรัฐถูกควบคุมโดยหน่วยงานความมั่นคง และดำเนินการด้วยกฎหมายความมั่นคงอย่างเข้มงวด ซึ่งหากจะกล่าวอีกด้านหนึ่งก็คือ การทำให้เกิดสภาพ "รัฐซ้อนรัฐ" ขึ้น โดยศูนย์กลางของอำนาจทางการเมืองจะถูกนำมาไว้กับกองทัพ มากกว่าจะปล่อยให้อยู่ในมือของรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้ง
ในสภาพเช่นนี้ กระบวนการทางการเมืองจึงถูกครอบงำด้วย "กระบวนการทำให้เป็นทหาร" ซึ่งจะเห็นได้จากทัศนะคติในการมองปัญหาว่าภัยคุกคามต่อกองทัพ มีนัยเท่ากับภัยคุกคามต่อประเทศ หรือในอีกด้านหนึ่งก็คือ ผลประโยชน์ของกองทัพ มีค่าทางสมการคณิตศาสตร์เท่ากับผลประโยชน์ของชาติ เป็นต้น
2) การรัฐประหารเงียบ
ดังได้กล่าวในข้างต้นส่วนหนึ่งแล้วว่า การผลักดันให้ครม. นำเอาร่างกฎหมายดังกล่าวออกมาได้ ก็คือการยึดอำนาจของทหารในอีกรูปแบบหนึ่ง ซึ่งอาจจะเป็นรูปแบบที่คนโดยทั่วไปไม่คุ้นเคย เพราะเรามักคุ้นอยู่กับรูปลักษณ์ของการนำรถถังและกำลังพลทหารราบออกมาวิ่งแสดงกำลังให้เห็นอย่างน่าเกรงขามบนถนน เพื่อประกาศศักดาว่าทหารได้ยึดอำนาจแล้ว
แต่การต่อสู้ทางการเมืองในบางครั้ง ไม่มีความจำเป็นต้องกระทำเช่นว่านั้น กองทัพสามารถยึดอำนาจได้โดยการกดดันให้รัฐบาลยอมรับการออกกฎหมายเพื่อค้ำจุนสถานะและผลประโยชน์ของกองทัพ ดังจะเห็นได้ว่า การประกาศข้อกำหนดต่าง ๆ เมื่อมีเหตุอันเป็นภัยต่อความมั่นคงนั้น ควรจะเป็นการออกคำสั่งของนายกรัฐมนตรี แต่อำนาจเช่นนี้กลับถูกโอนไปไว้กับผู้บัญชาการทหารบกในตำแหน่งของผู้อำนวยการกองอำนวยการรักษาความมั่นคงภายใน (ผอ. รมน.)
ในการนี้ ผอ. รมน. (ผบ. ทบ.) ยังสามารถออกคำสั่งให้ใช้กำลังทหารได้ ซึ่งคำสั่งเช่นนี้ควรเป็นอำนาจของรัฐบาลในฐานะองค์อธิปัตย์ในทางการเมือง ตัวอย่างของประเด็นเช่นนี้ ชี้ให้เห็นว่าอำนาจของกองทัพกำลังอยู่ในสถานะที่เกินกว่าอำนาจของฝ่ายการเมืองโดยไม่จำเป็นต้องใช้การขู่ หรือคุกคาม ซึ่งปรากฏการณ์ดังกล่าวก็คือการยืนยันถึงการรัฐประหารเงียบที่เกิดขึ้นโดยรัฐบาลกำลังมีสถานะหลักลอยมากขึ้นนั่นเอง
3) การส่งสัญญาณที่ผิดพลาด
สัญญาณที่เกิดขึ้นไม่ว่าจะถูกตีความในเรื่องของการปูทางเพื่อจัดตั้งรัฐทหารในอนาคต หรือการทำรัฐประหารเงียบก็ดี ล้วนแต่เป็นการบ่งบอกถึงปรากฏการณ์ว่าทหารกำลังเป็นสถาบันที่มีอำนาจทางการเมืองมากขึ้น และอีกนัยหนึ่งก็เป็นการบ่งบอกถึงสถานะเชิงสัมพัทธ์ของรัฐบาลว่ากำลังอ่อนแอลงโดยปริยาย
การส่งสัญญาณเช่นนี้ไม่น่าจะเป็นผลดีแก่ภาพลักษณ์ของประเทศไทยในเวทีระหว่างประเทศ เพราะผลจากการรัฐประหารที่เกิดขึ้นก็ทำให้ภาพลักษณ์ของไทยแย่ลงมากพอแล้ว ดังจะเห็นได้ว่า การรัฐประหารไม่ใช่จุดขายในเวทีระหว่างประเทศ ในทางตรงข้าม การดำรงไว้ซึ่งระบอบการเลือกตั้ง โดยอาจจะต้องเผชิญกับวิกฤตอย่างไรก็ตาม คือจุดที่จะทำให้เกิดการยอมรับในสากล มากกว่าจะขายด้วยภาพลักษณ์ของรัฐบาลคุณธรรมสูงที่มาจากการรัฐประหาร เพราะอย่างไรเสีย ภาพลักษณ์ของรัฐบาลที่ถูกค้ำจุนด้วยการยึดอำนาจของทหารนั้น ไม่สามารถเรียกร้องความสนับสนุนทางการเมืองจากเวทีนานาชาติได้ แม้จะมีสถานทูตของชาติมหาอำนาจตะวันตกในกรุงเทพฯ แสดงท่าทีสนับสนุนอย่างออกหน้าออกตาก็ตามที แต่กฎหมายของหลาย ๆ ประเทศ ก็ไม่อนุญาตให้รัฐบาลของเขาติดต่อกับรัฐบาลที่มาจากการรัฐประหาร โดยเฉพาะย่างยิ่งในเรื่องของการให้ความช่วยเหลือทางเศรษฐกิจ เป็นต้น
4) ปัญหาการบริหารงานความมั่นคง
ร่าง พ.ร.บ. ความมั่นคงใหม่มีลักษณะ "หัวมังกุท้ายมังกร" อยู่มาก เพราะดูจะเหมือนกับการเอาโครงสร้างของสภาความมั่นคงแห่งชาติ (สมช.) มาสวมใส่ โดยมี กอ. รมน. เป็นผู้เล่นบทบาทแทน ยิ่งดูจากองค์ประกอบของบุคลากรแล้วก็ยิ่งชัดเจนถึงความคล้ายคลึงกับโครงสร้างของ สมช.
ในหลักการของร่างพ.ร.บ. ได้กล่าวว่า จัดทำกฎหมายนี้ขึ้นก็เพื่อการบูรณาการหน่วยงานของภาครัฐในการดำเนินการด้านความมั่นคง แต่หากกฎหายนี้ถูกใช้จริงก็จะทำให้สถานะของ กอ. รมน. ดูจะไม่แตกต่างไปจาก สมช. ดังจะเห็นได้จากการที่องค์กรทั้งสองต่างก็มีนายกรัฐมนตรีเป็นประธาน
การจัดทำโครงสร้างในลักษณะเช่นนี้ย่อมคาดการณ์ได้ว่า ฝ่ายทหารกำลังพยายามยกฐานะของหน่วยงานของตน (กอ. รมน.) ให้มีฐานะเป็นองค์กรระดับนโยบายและปฏิบัติควบคู่กันไป หรืออีกนัยหนึ่งก็คือ ความพยายามที่จะทำให้ กอ. รมน. มีความเป็น "เบ็ดเสร็จ" ในตัวเองโดยเฉพาะในเรื่องของกระบวนการใช้อำนาจ
5) ผลกระทบด้านสิทธิมนุษยชน
แม้ในสถานการณ์ปัจจุบัน จะมีข้อโต้แย้งจากรัฐบาล ผู้นำทหาร และกลุ่มผู้สนับสนุนการรัฐประหารว่า สถานการณ์ภายในของไทยมีความไม่เป็นปกติอยู่มาก ดังนั้นรัฐไทยจึงควรต้องยอมรับถึงความจำเป็นในการยึดถือเป็นแนวทางว่า "ความมั่นคงต้องมาก่อนสิทธิมนุษยชน" และการออกกฎหมายความมั่นคงใหม่ก็คือ การยืนยันถึงหลักคิดดังกล่าว
ในความเป็นจริงไม่ใช่อะไรมาก่อน และอะไรอยู่หลัง หากแต่ในการบริหารรัฐที่ดีนั้น รัฐบาลจะสามารถสร้างสมดุลของตาชั่งระหว่างการดำรงไว้ซึ่งสิทธิมนุษยชนของบุคคล กับการรักษาไว้ซึ่งความมั่นคงของรัฐได้อย่างไร การยึดถือเอาประเด็นใดเป็นหลักแต่เพียงส่วนเดียว อาจจะทำให้เกิดอาการเสียสมดุลได้ ซึ่งก็จะไม่เป็นผลดีต่อรัฐเท่าใดนัก และโดยเฉพาะอย่างยิ่ง การที่ประเทศไทยเองกำลังอยู่ในโลกสมัยใหม่นั้น สมดุลของสิทธิมนุษยชนกับความมั่นคง จะเป็นหลักประกันทั้งต่อปัญหาธรรมาภิบาลและต่อประเด็นภาพลักษณ์ของรัฐอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้
อีกทั้งกฎหมายใหม่นี้ยังมีการประกันว่าเจ้าหน้าที่ผู้ปฏิบัติไม่ต้องมีความรับผิดชอบใด ๆ ทั้งสิ้น กล่าวคือไม่ต้องรับผิดชอบทั้งทางแพ่ง ทางอาญา และทางวินัย ในขณะที่พระราชกำหนดปี 2548 ยังคงสิทธิของผู้เสียหายให้สามารถฟ้องร้องเรียกค่าเสียหายจากทางราชการได้ ซึ่งร่าง พ.ร.บ. 2550 ได้ตัดสิทธิในส่วนนี้ทิ้ง ประเด็นปัญหาในลักษณะเช่นนี้อาจจะต้องคิดให้ละเอียด เพราะเมื่อรัฐธรรมนูญประกาศใช้แล้ว ข้อความในลักษณะดังกล่าวจะเป็นการละเมิดสิทธิของบุคคลตามรัฐธรรมนูญหรือไม่
6) ผลต่อความสัมพันธ์พลเรือน-ทหารในอนาคต
ผลกระทบต่ออนาคตของการเมืองไทย เป็นสิ่งที่จะต้องนำมาพิจารณาด้วย จะคิดอยู่เฉพาะแต่เพียงการเพิ่มอำนาจและบทบาทของทหารแต่เพียงประการเดียวไม่ได้ เพราะหากจะต้องคิดถึงการสร้างความสัมพันธ์พลเรือน-ทหารที่ดีแล้ว หรือที่เป็นประชาธิปไตยในอนาคต กฎหมายในลักษณะเช่นนี้จะเป็นปัจจัยด้านบวกหรือไม่ต่อความสัมพันธ์ดังกล่าว
การกล่าวเช่นนี้มิได้หมายความว่า รัฐไทยไม่จำเป็นต้องมีกฎหมายความมั่นคงเพื่อคุ้มครองตัวเอง หากแต่กระบวนการทำพร้อม ๆ กับสาระของกฎหมายนี้จะต้องนำมาพิจารณาในกรอบของความสัมพันธ์พลเรือน-ทหารที่เป็นประชาธิปไตยด้วย โดยเฉพาะอย่างยิ่งกฎหมายดังกล่าวจะต้องไม่ถูกทำให้กลายเป็นกรอบทางการเมืองใหม่ที่มอบให้กองทัพเป็น "ผู้ดูแล" ระบอบการเมืองทั้งหมดไทยเสียเอง !
................................
ร่วมบริจาคเงิน สนับสนุน ประชาไท โอนเงิน กรุงไทย 091-0-10432-8 "มูลนิธิสื่อเพื่อการศึกษาของชุมชน FCEM" หรือ โอนผ่าน PayPal / บัตรเครดิต (รายงานยอดบริจาคสนับสนุน)