สุรชาติ บำรุงสุข
คณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย
"ขอให้เราตกลงกันที่นี่ว่า นายทหารที่ประสงค์จะอยู่กับการเมืองต้องลาออก
จากกองทัพ เราจะต้องออกกฎหมายห้ามนายทหารทุกคนในอนาคตไม่ให้
ยุ่งเกี่ยวกับการเมือง"
มุสตาฟา เคมาล
ผู้นำกองทัพตุรกี
คำประกาศในปี 1909
ร่างกฎหมายความมั่นคงที่ผ่านความเห็นชอบของสภานิติบัญญัติแห่งชาติในวันที่ 8 พฤศจิกายน 2550 ที่ผ่านมา เป็นร่างแก้ไขจากความพยายามของฝ่ายทหาร ที่ผลักดันร่างแรกให้ผ่านความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรีเมื่อวันอังคารที่ 19 มิถุนายน 2550 (วาระครบรอบ 9 เดือนของรัฐประหาร 19 กันยายน 2550) ในร่างแก้ไขใหม่นี้จึงมีสาระที่แตกต่างจากร่างแรกในหลายๆ ส่วน (ท่านผู้สนใจอาจดูความเห็นของผู้เขียนต่อร่างแรกในยุทธบทความเรื่อง "กฎหมายความมั่นคงใหม่ : กำเนิดรัฐทหารใหม่")
สำหรับในร่างที่กำลังจะถูกแปรญัตติ มีประเด็นสำคัญที่ควรให้ความสนใจด้วยความพินิจพิเคราะห์ดังต่อไปนี้
หากอ่านร่างกฎหมายนี้ จะพบว่ากฎหมายไม่ได้ระบุว่าอะไรคือความผิดในการทำลายความมั่นคง กล่าวไว้ในส่วนของเหตุผลว่า เป็นการกระทำที่ "กระทบต่อเอกราชและบูรณภาพแห่งอนาคต ก่อให้เกิดความไม่สงบเรียบร้อยในประเทศ และเป็นภยันตรายต่อความสงบสุขของประชาชน"
การกล่าวเช่นนี้ทำให้สามารถตีความได้อย่างกว้างขวาง เพราะการกำหนดไว้อย่างเป็นนามธรรม ย่อมจะให้อำนาจอยู่ในมือของ "ผู้นำทหาร" ที่จะเป็นผู้วินิจฉัยว่าการกระทำเช่นไรจึงจะก่อให้เกิดผลดังที่กล่าวในข้างต้นคือ
1. กระทบต่อเอกราชและบูรณภาพของประเทศ
2. ก่อให้เกิดความไม่สงบในหมู่ประชาชน
3. เป็นอันตรายต่อความสงบสุขของประชาชน
2) การมอบอำนาจให้กองทัพเป็นผู้ตีความการกระทำผิด
ร่างกฎหมายเช่นนี้ มอบอำนาจหน้าที่อย่างกว้างขวางไว้ให้แก่กองทัพ โดยผ่านองค์กรของฝ่ายทหาร คือ กองอำนายการรักษาความมั่นคงภายใน (กอ.รมน.) ดังปรากฏในมาตรา 6 ว่า กอ.รมน. มีอำนาจหน้าที่ดังต่อไปนี้
1. ติดตาม ตรวจสอบ และประเมินแนวโน้มของภัยคุกคาม
2. อำนวยการการรักษาความมั่นคงภายในราชอาณาจักร และจัดทำแผนและแนวทางปฏิบัติเสนอแก่คณะรัฐมนตรี
3. อำนวยการ ประสานงาน และเสริมการปฏิบัติของหน่วยงานของรัฐ
4. เสริมสร้างให้ประชาชนพิทักษ์ชาติ ศาสนา และพระมหากษัตริย์
5. ดำเนินการในเรื่องอื่นๆ ตามที่กฎหมายบัญญัติ
จากอำนาจหน้าที่ซึ่งปรากฏในมาตรา 6 จะเห็นได้ชัดเจนว่า กอ.รมน. ซึ่งผู้บัญชาการทหารบกจะเป็นผู้ใช้อำนาจจากการมอบหมายของนายกรัฐมนตรี (มาตรา 5) เป็นองค์กรที่มีอำนาจมาก โดยจะมีบทบาทในการเป็น "ผู้ตีความ" ว่าอะไรคือปัญหาความมั่นคงของประเทศ ซึ่งดูเหมือนว่า เรากำลังถอยกลับไปสู่ยุคสงครามเย็นที่ ผู้นำกองทัพคือ ผู้ตีความและชี้ขาดว่าอะไรคือปัญหาความมั่นคงของประเทศ
3) อำนาจในการดำเนินการของกองทัพ
เมื่อตีความแล้วว่าอะไรเป็นปัญหาความมั่นคงภายใน ในมาตรา 3 ได้ระบุไว้ว่าการรักษาความมั่นคงภายในหมายถึง "การดำเนินการเพื่อควบคุม แก้ไข และฟื้นฟูสถานการณ์ใด ที่เป็นภัยหรืออาจเป็นภัยให้กลับสู่สภาวะปกติ เพื่อให้เกิดความสงบเรียบร้อยของประชาชน หรือความมั่นคงของรัฐ และให้หมายความรวมถึงการป้องกันมิให้เกิดสถานการณ์เช่นนี้ด้วย"
การให้อำนาจเช่นนี้ทำให้ กอ.รมน. (กองทัพ) สามารถดำเนินการในเรื่องต่างๆ ได้อย่างกว้างขวาง และทั้งมอบอำนาจให้ดำเนินการได้ล่วงหน้าก่อนที่จะเกิดปัญหาขึ้น ซึ่งในภาษาอังกฤษก็คือ เป็นการกระทำแบบ "preemptive" นั่นเอง อำนาจในลักษณะเช่นนี้ย่อมเป็นการง่ายที่กองทัพจะถูกลากเข้าไปยุ่งเกี่ยวกับการเมือง หรืออาจจะนำไปสู่การปราบปรามของทหารในการเมืองไทยได้ง่าย ซึ่งจะกลายเป็นปัญหาทางการเมืองในอนาคต
4) การเพิ่มอำนาจของผู้นำทหารบก
แม้ว่า กอ.รมน. ที่ถูกจัดตั้งขึ้น จะมีนายกรัฐมนตรีเป็นผู้บังคับบัญชา แต่ก็ระบุไว้ชัดเจนว่า ผู้อำนวยการในการรักษาความมั่นคงภายในราชอาณาจักร (นายกฯ) สามารถ (จะต้อง) มอบอำนาจให้รองผู้อำนวยการ (ผบ.ทบ.) เป็นผู้ใช้อำนาจแทนได้ (มาตรา 5)
ความจริงแล้วประเด็นเช่นนี้ไม่ต้องระบุไว้ในข้อกฎหมายก็ได้ เพราะถ้า ผอ.รมน. ปฏิบัติราชการไม่ได้ ก็จะต้องให้รอง ผอ.รมน. ปฏิบัติอยู่แล้ว แต่การระบุเช่นนี้ก็เพื่อเป็นหลักประกันว่า ถ้าต้องมีการมอบอำนาจให้ปฏิบัติราชการแทน จะต้องมอบให้ รอง ผอ.รมน. (ผบ.ทบ.) เท่านั้น
นอกจากนี้ยังมีระบุไว้อีกด้วยว่า ให้รัฐบาลแต่งตั้งเสนาธิการทหารบกเป็นเลขาธิการ กอ.รมน. โดยจะรับผิดชอบต่องานอำนวยการและธุรการของหน่วย ซึ่งก็ทำให้เกิดคำถามโดยตรงว่า เลขาฯ กอ.รมน. จะมาจากหน่วยราชการอื่น หรือจากเหล่าทัพอื่นได้หรือไม่ และเมื่อมีการยกฐานะ กอ.รมน. เป็นหน่วยราชการในสำนักนายกฯ แล้ว (มาตรา 5) ทำไมเลขาฯ จะต้องเป็นเสนาธิการทหารบกเท่านั้น
5) สถานะใหม่ของ กอ.รมน.
ในความเป็นจริงแล้ว กอ.รมน. เป็นเสมือนองค์กรเฉพาะกิจภายในกองทัพบก โดยมีภารกิจโดยตรงในการต่อสู้และป้องกันการกระทำอันเป็นคอมมิวนิสต์ แต่เมื่อสงครามเย็นสิ้นสุดไป พร้อมๆ กับการยกเลิกกฎหมายคอมมิวนิสต์ กอ.รมน. กลับไม่ได้ถูกยกเลิกไปแต่อย่างใด และเมื่อร่างกฎหมายนี้ออกมา ก็จะเห็นได้ชัดถึงแนวคิดในการทำให้ กอ.รมน. เป็นองค์กรถาวร โดยมี "ฐานะเป็นส่วนราชการรูปแบบเฉพาะอยู่ภายใต้การบังคับบัญชาขึ้นตรงต่อนายกรัฐมนตรี" (มาตรา 5)
สถานะใหม่เช่นนี้ทำให้ กอ.รมน. กลายเป็นองค์กรถาวร และเมื่อพิจารณาจากอำนาจหน้าที่ในมาตรา 6 ก็จะเห็นได้ว่า กอ.รมน. ได้กลายเป็น "องค์กรนโยบาย" ไม่แตกต่างกับสภาความมั่นคงแห่งชาติ (สมช.) และความเป็นหน่วยงานในระดับนโยบายซ้ำซ้อนเช่นนี้ อาจจะทำให้ปัญหาการบริหารจัดการงานความมั่นคงของไทยเกิดความสับสนได้ง่าย
6) การขยายอำนาจของทหาร
ในมาตรา 10 ได้กำหนดให้มีการจัดตั้ง กอ.รมน. ภาค และในมาตรา 12 ได้กำหนดให้จัดตั้ง กอ.รมน. จังหวัดขึ้น การใช้โครงสร้างการจัดในลักษณะเช่นนี้เป็นไปตามสิ่งที่เคยปฏิบัติกันมาในยุคสงครามคอมมิวนิสต์ ในสภาพเช่นนี้ทำให้แม่ทัพภาคมีอำนาจในการควบคุมจังหวัดต่างๆ ในเขตกองทัพภาคของตน และในขณะเดียวกันก็ทำให้ผู้ว่าราชการจังหวัด (จังหวัด) กลายเป็นหน่วยขึ้นตรงต่อแม่ทัพภาค ซึ่งมีฐานะเป็น ผอ.รมน. ภาค)
ลักษณะเช่นนี้เป็นการขยายอำนาจโดยตรงของกองทัพ โดยเฉพาะอย่างยิ่งทำให้กองทัพบกโดยผ่านกองทัพภาคจะมีอำนาจในการควบคุมจังหวัดโดยตรง ซึ่งลักษณะเช่นนี้ได้หมดไปตั้งแต่การสิ้นสุดของยุคสงครามคอมมิวนิสต์แล้ว หากถูกนำกลับมาใช้อีก ก็จะสะท้อนให้เห็นสังคมแบบ "ทหารเป็นใหญ่" เช่นในยุคสงครามเย็นนั่นเอง
นอกจากนี้ในมาตรา 14 ยังขยายอำนาจของทหารในสถานการณ์ปกติ ได้แก่ หากมีสถานการณ์ความไม่มั่นคงเกิดขึ้น แต่ยังไม่ถึงขั้นประกาศภาวะฉุกเฉิน แต่สถานการณ์มี "แนวโน้มที่จะมีอยู่ต่อไปเป็นเวลานาน" และหากสถานการณ์นี้อยู่ในอำนาจหน้าที่ของหน่วยงานรัฐหลายแห่งในการแก้ไข ก็ให้ "คณะรัฐมนตรีมีมติให้ กอ.รมน. เป็นผู้รับผิดชอบในการป้องกัน ปราบปราม ระงับ ยับยั้ง และแก้ไข หรือบรรเทาเหตุการณ์ซึ่งกระทบต่อความมั่นคงในราชอาณาจักร"
การระบุเช่นนี้ก็คือการเพิ่มอำนาจให้แก่กองทัพว่า แม้สถานการณ์ความมั่นคงจะไม่รุนแรง แต่หากเป็นสิ่งที่มีระยะเวลานาน ก็ให้ กอ.รมน. เข้ามาเป็นผู้รับผิดชอบแทนในลักษณะที่กล่าวในข้างต้น (ดูรายละเอียดในมาตรา 4) ซึ่งก็คือการขยายบทบาทของทหารให้มีทั้งอำนาจและบทบาทเพิ่มมากขึ้นนั่นเอง
7) อำนาจใหม่ของ กอ.รมน.
จากการที่แต่เดิม กอ.รมน. มีลักษณะเป็นองค์กรเฉพาะกิจ อำนาจของ กอ.รมน. จะเกิดขึ้นได้ ก็ต่อเมื่อได้รับมอบหมายจากรัฐบาลให้ปฏิบัติภารกิจอย่างใดอย่างหนึ่ง แต่ในร่างกฎหมายความมั่นคง กอ.รมน. ได้แปลงร่างจาก "ยักษ์ไร้กระบอง" ไปเป็น "ยักษ์มีกระบอง" เพราะในมาตรา 15 ได้ระบุให้ กอ.รมน. มีอำนาจหน้าที่ดังต่อไปนี้
1. ป้องกัน ปราบปราม ระงับ ยังยั้ง และแก้ไข หรือบรรเทาปัญหาความมั่นคงที่จะเกิดขึ้น
2. จัดทำแผนเพื่อให้บรรลุภารกิจในข้อ 1
3. กำกับ ติดตาม และเร่งรัดหรือบูรณาการให้เป็นไปตามแผนในข้อ 2
4. โยกย้ายเจ้าหน้าที่ของรัฐที่เป็นอุปสรรคต่อความมั่นคงออกจากพื้นที่
จากอำนาจหน้าที่ที่ปรากฏในมาตรา 15 เช่นนี้ ทำให้ กอ.รมน. มีอำนาจในตัวเองค่อนข้างเบ็ดเสร็จ โดยเฉพาะอย่างยิ่งในข้อ 1 ซึ่ง กอ.รมน. มีหน้าที่ทั้งในการป้องกัน ปราบปราม ระงับ ยับยั้งปัญหาความมั่นคง การระบุถึงขอบเขตอำนาจเช่นนี้ ทำให้ กอ.รมน. ไม่แต่เป็นเพียงองค์กรถาวรในระบบงานความมั่นคงของประเทศเท่านั้น หากแต่ยังมีอำนาจถาวรและเบ็ดเสร็จภายในของตัวเอง เพราะอำนาจเช่นนี้ไม่ได้ถูกควบคุมโดยองค์กรอื่น จนดูเหมือนว่า องค์กร กอ.รมน. ไม่ต้องอยู่ภายใต้การตรวจสอบและถ่วงดุลจากองค์กรใดๆ เช่น กอ.รมน. สามารถโยกย้ายข้าราชการออกจากพื้นที่ได้ทันที (มาตรา 15 ข้อ 4)
อีกทั้ง กอ.รมน. ยังมีอำนาจในการจัดศูนย์อำนวยการเพื่อปฏิบัติภารกิจเป็นการเฉพาะก็ได้ (มาตรา 16) และทั้งยังจะให้คณะรัฐมนตรีให้ความเห็นชอบ โดย กอ.รมน. สามารถออกข้อกำหนดต่างๆ ได้อีกดังต่อไปนี้ (ดูมาตรา 17)
1) ให้เจ้าหน้าที่ปฏิบัติหรืองดการปฏิบัติ
2) ห้ามเข้าหรือให้ออกจากบริเวณที่กำหนด
3) ห้ามออกนอกเคหะสถานในเวลาที่กำหนด
4) ให้ยุติการชุมนุมในที่สาธารณะ
5) ห้ามนำอาวุธออกนอกเคหะสถาน
6) ห้ามหรือกำหนดเงื่อนไขการใช้เส้นทางคมนาคมหรือยานพาหนะ
7) ให้ปฏิบัติหรืองดเว้นการปฏิบัติเกี่ยวกับอุปกรณ์หรือเครื่องมืออิเล็กทรอนิกส์
อำนาจจากข้อ 1-6 มีความชัดเจนในตัวเองว่า กอ.รมน. มีอำนาจทำอะไร แต่ในข้อ 7 ในกรณีของอุปกรณ์อิเล็กทรอนิกส์ จะทำให้ กอ.รมน. สามารถควบคุมตั้งแต่การใช้มือถือ เครื่องแฟ็กซ์ คอมพิวเตอร์และอินเทอร์เน็ตด้วยหรือไม่ อำนาจในข้อ 7 ของมาตรา 17 จึงเป็นประเด็นที่สามารถขยายความได้อย่างกว้างขวางในอีกกรณีหนึ่ง
นอกจากนี้เจ้าหน้าที่ยังสามารถเป็นพนักงานสอบสวน (มาตรา 18) และมีอำนาจในการยับยั้งการดำเนินคดีของผู้ต้องหาในคดีความมั่นคงได้ (มาตรา 19) ซึ่งอำนาจเช่นนี้อาจก่อให้เกิดการวิพากษ์วิจารณ์ต่อบทบาทของทหารที่อยู่ในส่วนที่เกี่ยวข้องกับกระบวนการยุติธรรมได้ แทนที่การฟ้องหรือไม่ฟ้องผู้ต้องหา จะถูกมอบอำนาจไว้กับกระบวนการยุติธรรมโดยถือว่าเป็นเรื่องของพนักงานสอบสวนกับศาล
8) สถานะพิเศษของ กอ.รมน.
นอกจากประเด็นอื่นๆ ที่สำคัญแล้ว กอ.รมน. ดูจะมีความพิเศษอยู่ในตัวเอง เพราะ "บรรดาข้อกำหนด ประกาศ คำสั่ง หรือการระทำตามพระราชบัญญัตินี้" (พรบ. ความมั่นคง) ไม่สามารถนำไปฟ้องร้องให้ศาลปกครองได้ (มาตรา 22) หรือในอีกกรณีหนึ่งก็คือ เจ้าหน้าที่ของ กอ.รมน. "ไม่ต้องรับผิดทั้งทางแพ่ง ทางอาญา หรือทางวินัย" (มาตรา 23)
แม้ในมาตรา 23 จะไม่ตัดสิทธิของผู้เสียหาย ให้ฟ้องร้องได้จากการละเมิดของเจ้าหน้าที่ แต่ก็เป็นประเด็นน่าสงสัยว่า "สถานะพิเศษ" ในมาตรา 22 และ 23 ที่กล่าวแล้วในข้างต้น จะทำให้สิทธิของผู้เสียหายจากทางราชการในเรื่องความรับผิดชอบของเจ้าหน้าที่ จะยังคงมีผลทั้งในทางปฏิบัติและในทางกฎหมายเพียงใด
9) ภาคใต้กับกฎหมายความมั่นคง
มีความพยายามที่จะนำเสนอว่า กฎหมายนี้จะช่วยให้การแก้ปัญหาภาคใต้ และทั้งยังมีการนำเอาศูนย์อำนวยการการบริหารจังหวัดชายแดนภาคใต้ (ศอ.บต.) และกองบัญชาการผสมพลเรือน ตำรวจ ทหาร (พตท.) เข้ามาพ่วงไว้ด้วย ทั้งที่ในความเป็นจริง ศอ.บต. และพตท. แต่เดิม ก็ไม่ได้ถูกจัดตั้งขึ้นด้วยอำนาจของ กอ.รมน. อย่างใด ดังนั้นการแถลงว่าการออกกฎหมายความมั่นคงจะทำให้ ศอ.บต. และ พตท. เกิดขึ้นได้ จึงเป็นการเลี่ยงประเด็นเสียมากกว่า
อนาคต
หากพิจารณาจากประเด็นต่างๆ ที่กล่าวในข้างต้นแล้ว จะเห็นได้ว่าร่างกฎหมายความมั่นคงไม่ได้มีอะไรมากไปกว่า การออกกฎหมายเพื่อรองรับสถานะของ กอ.รมน. และทำให้เป็นองค์กรที่มีอำนาจมากขึ้นในงานความมั่นคง และขณะเดียวกันก็ทำให้อำนาจของทหาร (ใช้ผ่าน กอ.รมน.) มีความเป็นสถาบันมากขึ้น เพราะมีบทบัญญัติทางกฎหมายรองรับไว้อย่างเบ็ดเสร็จและครอบคลุม
ดังนั้น หากกฎหมายนี้ถูกนำออกมาใช้จริง ก็จะทำให้เกิดคำถามสำคัญต่อกระบวนการพัฒนาประชาธิปไตยของประเทศว่า กฎหมายเช่นนี้จะทำให้การเมืองไทยในอนาคตถูกครอบงำโดยทหารอย่างถาวรหรือไม่!
ร่วมบริจาคเงิน สนับสนุน ประชาไท โอนเงิน กรุงไทย 091-0-10432-8 "มูลนิธิสื่อเพื่อการศึกษาของชุมชน FCEM" หรือ โอนผ่าน PayPal / บัตรเครดิต (รายงานยอดบริจาคสนับสนุน)